Адміністративно-правове та організаційне забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ У ПРАВООХОРОННІЙ СФЕРІ

ВСТУП

Необхідність розробки зазначеного забезпечення виходить із необхідності удосконалення адміністративно-правового забезпечення соціально-правового механізму гарантування прав і свобод людини та громадянина, а також необхідності виконання Україною Копенгагенських критеріїв стосовно вступу до ЄС (у частині стабілізації державних установ, діяльність яких пов’язана із забезпечення прав людини). У зв’язку з цим передусім пропонується розробка якісно нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері, а також організаційно-правовий механізм її реалізації – формування та реалізація державної політки у правоохоронній сфері шляхом державного управління у зазначеній сфері. При цьому взаємодія органів державної влади, з одного боку, розглядається як фундаментальна умова здійснення процесу управління, а з іншого – для її удосконалення використовується механізм державного управління. Водночас використання можливостей методології державного управління та сучасного арсеналу адміністративного права дозволяють також удосконалювати дії органів державної влади у правоохоронній сфері. Отже, у роботі відстоюється та впроваджується позиція, що взаємодія має передбачати і якісну дію зазначених органів у правоохоронній сфері, оскільки це взаємопов’язані процесі.

Запропоновані адміністративно-правові та організаційні засади державного управління у правоохоронній сфері, що виходять із європейських принципів та правових стандартів, складають основу для адміністративно-правового та організаційного забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері.

1. Модель взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері: концептуальні та організаційно-правові засади формування та реалізації

На нашу думку, розробка нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері має спиратися на принцип конструктивної взаємодії – збалансована (ресурсозберігаюча) модель взаємодії (підрозділ 1.2), а також виходити із особливостей функціонування та структурування правоохоронної сфери. У роботі пропонується розглядати взаємодію органів державної влади України у правоохоронній сфері як систему, невід’ємними складовими якої постають стратегічна взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері та тактична взаємодія зазначених органів. Організаційно-правовими механізмами, що забезпечать стратегічну та тактичну взаємодію, доцільно вважати формування державної політики у правоохоронній сфері та її реалізацію за допомогою державного управління у правоохоронній сфері. На нашу думку, стратегічна взаємодія означає:

- конструктивний діалог органів державної влади України у ході розробки основних засад державної політики у правоохоронній сфері, а саме формулювання узгоджених цілей та завдань діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері задля забезпечення належного правопорядку;

- конструктивний діалог органів державної влади України у ході реалізації узгодженої й обґрунтованої державної політики у правоохоронній сфері, а саме якісне виконання завдань державного управління у правоохоронній сфері, що передбачає свідоме визначення суб’єктів та об’єкта управління, чітке розмежування функцій та компетенції задля формування кожним органом державної влади України (відповідно до його повноважень) своєрідного внеску у досягнення стратегічної мети державної політики у правоохоронній сфері – дійсного правопорядку у суспільстві.

Вважаємо, що стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері під час державного управління зумовлена діяльністю цих органів, спрямованої на досягнення свої конкретної мети, кожна із яких постає невід’ємною складовою частиною досягнення стратегічної мети – формування та підтримання належного правопорядку.

Таким чином, стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері має бути закріплена у нормативно-правовому акті, наприклад, у Концепції формування та реалізації державної політики у правоохоронній сфері на довготривалий термін та у відповідних компетенційних нормативно-правових актах органів державної влади України, які безумовно ґрунтуються на Конституції України.

Вважаємо за необхідне підкреслити, що забезпечення стратегічної взаємодії відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері постає лише необхідною, але не достатньою умовою досягнення стратегічної мети відповідної державної політики. Обґрунтуванням такої позиції постає той факт, що у більшості випадків досягнення конкретної мети будь-яким органом державної влади України об’єктивно потребує об’єднання власних повноважень з повноваженнями інших органів державної влади (наприклад, Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України або Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Прокуратура України та ін.), а також додаткових людських, матеріально-технічних ресурсів, які існують у цих органах. Вважаємо, що забезпечення зазначених заходів безпосередньо пов’язане із розробкою та впровадженням організаційно-правового механізму тактичної взаємодії відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері. Отже, необхідність тактичної взаємодії, як правило, виникає під час реалізації державної політики у правоохоронній сфері, тобто необхідна тактична взаємодія як суб’єктів державного управління, так і державних інституцій об’єкта управління.

У роботі наголошується, що динамічні зміни, що відбуваються як в українському, так і у світовому співтоваристві, потребують зважених та адекватних дій органів державної влади України. На нашу думку, одним із конструктивних кроків в цьому напрямку має бути усвідомлення органами державної влади України необхідності здійснення самоорганізації системи органів державної влади України. Слід підкреслити, що самоорганізація можлива за рахунок структурних змін, зокрема шляхом забезпечення такого рівня взаємодії між відповідними органами державної влади України у правоохоронній сфері, який нівелював би хаотичність діяльності деяких органів (причина виникнення хаотичності цілком можливо пов’язана із різноманітними змінами у соціумі).

Зважаючи на вищезазначене, у роботі пропонується забезпечити стабільність та розвиток системи відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері також шляхом розробки та впровадження організаційно-правового механізму тактичної взаємодії. На нашу думку, такий механізм має виходити із концепції єдності влади в Україні, високого рівня відповідальності органів державної влади України (їх посадових осіб) перед суспільством та світовою спільнотою за забезпечення належного правопорядку в Україні. Вважаємо, що тактична взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері повинна, в умовах динамічних змін, забезпечити об’єднання можливостей будь-якого органу влади з іншими органами державної влади задля якісного досягнення цим органом тієї мети, яка була визначена для нього у положеннях державної політики у правоохоронній сфері. З нашої точки зору, механізм тактичної взаємодії може бути визначений у нормативно-правових актах, в яких закріплено Програму діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері на поточний рік, спільних програмах діяльності правоохоронних органів України, адміністративно-правових договорах між МВС України та СБУ і т.ін.

У роботі відстоюється позиція, що доцільність дослідження адміністративно-правових засад державного управління у правоохоронній сфері зумовлена потребою не лише забезпечення належного рівня правопорядку та прав і свобод людини та громадянина, але й створення умов для забезпечення організованого ефективного функціонування відносин у правоохоронній сфері між відповідними органами державної влади. Зважаючи на об’єктивний закон державного управління (81, с. 130) – закон системності державного управління, будемо розглядати державне управління у правоохоронній сфері як системне утворення: об’єкт управління, суб’єкт управління, взаємозв’язки між об’єктом та суб’єктом управління – суб’єктно-об’єктні відносини.

Слід зазначити, що такій системі мають бути притаманні універсальні властивості системи, наприклад:

- складається із елементів, що знаходяться у взаємодії та взаємозалежності;

- цілісність, що утворюється сукупністю елементів та не зводиться до їх суми;

- елементи, що інтегруються у цілісність, набувають системних якісних ознак, що нетотожні індивідуальним;

- відносини взаємодії та взаємозалежності елементів закономірні та підкоряються правилам, які не залежать від кожного із них;

- система, як ціле, реагує на вплив зовнішнього середовища та імпульси, що надходять із середини системи, від складових елементів.

У роботі вважається за доцільне досліджувати саме правоохоронну сферу як систему державного управління, яка структурується у вигляді суб’єкта та об’єкта управління. Проаналізуємо підстави виникнення правоохоронної сфери, умови її функціонування та особливості інституалізації, з’ясуємо наявність системних властивостей та управлінських можливостей.

Відповідно до концепції державного управління у правоохоронної сфері, задля удосконалення взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері необхідно дослідити правоохоронну сферу як систему державного управління, особливості її організаційної структури, інституалізації та організаційно-правові засади діяльності відповідних державних інституцій, а також адміністративно-правові механізми забезпечення їх взаємодії та шляхи удосконалення. У роботі відстоюється точка зору, що ефективність управлінського впливу суб’єктів державного управління на правоохоронну сферу значною мірою залежить від активної позиції самого об’єкта управління, усвідомлення суб’єктами державного управління тенденцій функціонування та розвитку правоохоронної сфери, а також ролі та місця нової моделі взаємодії відповідних державних інституцій у самоорганізації суб’єктів та об’єкта державного управління.

Слід зазначити, що у підрозділі 1.1 дисертації вже було обґрунтовано доцільність виділення як самостійної сфери життєдіяльності суспільства – охоронної сфери, найважливішою підсистемою якої постає правоохоронна сфера. Вважаємо за необхідне додати, що існують певні об’єктивні підстави для формування сфер функціонування державної влади. До речі, Ю.Є. Аврутін стверджує, що в якості таких об’єктивних підстав можна розглядати в узагальненому вигляді наступні чинники: здійснення великомасштабних суспільних робіт; об’єднання з цією метою значної кількості людей та централізоване керівництво ними; підтримання громадського миру; знаття соціальної напруги; захист населення від зовнішніх та внутрішніх загроз (29, с. 78). Зважаючи на це, традиційно до найважливіших сфер державного та суспільного життя відносять економічну, соціально-культурну та адміністративно-політичну сфери. Вважаємо, що така класифікація є зручною у методичному аспекті, оскільки дозволяє прослідкувати галузевий характер адміністративно-правової організації державного управління. Проте, це не означає теоретичну «чистоту» такої класифікації, оскільки, наприклад, з позицій марксизму, соціальними постають будь-які відносини, в яких знаходяться люди між собою, у тому числі економічні, політичні, духовні.

Як підкреслює Ю.Є. Аврутін, не менш важливе й інше, а саме – певне ігнорування соціального призначення органів держави, що включено до адміністративно-політичної сфери, та гіпертрофування методів здійснення їх компетенції (29, с. 79). Вважаємо за можливе ще раз підкреслити, що спільність таких напрямів функціонування держави, як оборона, державна безпека, юстиція, внутрішні та закордонні справи, полягає не стільки в методах реалізації їх повноважень, скільки у забезпеченні зовнішньої та внутрішньої безпеки держави та суспільства, отже, в охоронній сутності їх соціального призначення та практичного функціонування. Зважаючи на такий підхід (29, с. 79), у підрозділі 1.3 було обґрунтовано існування ще однієї самостійної сфери суспільного життя – охоронної та її підсистеми правоохоронної сфери (наведено відповідне визначення цього поняття). До того ж, існування правоохоронної сфери за критерієм мінливості (або спокою) пов’язано з двома видами соціальної діяльності – правотворчою діяльністю та правоохоронною діяльністю. Нагадаємо, що у підрозділі 1.3 дисертації йшлося також про спеціальну сферу, в якій функціонує соціально-правовий механізм забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Ця сфера аналізувалась як складова частина правоохоронної сфери. Вважалося за доцільне використовувати таку її назву – правоохоронна сфера у вузькому розумінні або просто правоохоронна сфера. Саме про цю сферу і піде далі мова.

Вважаємо за необхідне зазначити, що дослідження правотворчої діяльності передбачає дослідження діяльності органів державної влади України, до компетенції яких включено розробку та видання відповідних нормативно-правових актів (наприклад, Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, різні міністерства та їм підпорядковані органи та ін.). З’ясування змісту та форм правоохоронної діяльності залежить від рівнів методології наукового дослідження категорії «діяльність» (29, с. 82). У роботі вважалося за доцільне спиратися на підхід Ю.Є. Аврутіна щодо розуміння сутності правоохоронної діяльності. З його точки зору, внаслідок професійного розподілу праці у правоохоронній сфері, наявності різноманітних правових інститутів, органів держави, що наділені певною компетенцією, окремі складові правоохоронної діяльності відособлюються, структуруються у діяльність правозастосовну та юрисдикційну, правопоновлюючу та правороз’яснювальну, правонадільну та наглядову. Проте, як зазначає автор, від цього вони не втрачають своєї інтегративної системної соціальної ознаки – правоохоронної спрямованості, тобто спрямованості на захист самого права, виступаючи матеріальною гарантією його дотримання учасниками суспільних відносин (29, с. 81).

Якщо аналізувати правоохоронну діяльність на методологічному рівні дослідження державно-правових явищ, то необхідно зазначити, що залежно від цілей дослідження, правоохоронна діяльність може розглядатися з різних позицій. Наприклад, з філософсько-правових позицій, правоохоронна діяльність може розглядатися як специфічна форма активності, що реалізується у сфері забезпечення правопорядку та законності за допомогою спеціальних інститутів, форм та методів її здійснення (82, с. 17). З державно-правових позицій, правоохоронна діяльність може розглядатися, по-перше, як форма реалізації функцій держави (наприклад, екологічної (83, с. 20), правоохоронної (84, с. 56)); по-друге, як специфічний спосіб здійснення державної влади – законодавчої, судової, виконавчої (59, с. 53).

Крім того, специфічний зміст та форми здійснення правоохоронної діяльності можуть розглядатися з теоретико-методологічних позицій галузевих юридичних наук. Наприклад, з точки зору адміністративно-правової науки, теорії державного управління, правоохоронна діяльність може бути розглянута як одна із форм правозастосування, що використовується органами виконавчої влади, державного управління (85, с. 124). Під час дослідження організаційно-правових форм функціонування органів державної влади правоохоронна діяльність може розглядатися як системоутворююча ознака виділення правоохоронних органів (86, с. 135).

Вважаємо за доцільне звернути увагу на соціальність правоохоронної діяльності, яка в узагальненому виді виступає як її провідна змістовна характеристика, що відображає здатність цього виду діяльності забезпечити упорядкування, безпеку та надійність суспільних відносин, захист та відтворення яких з позитивним результатом, що зростає, здійснюється у рамках правоохоронної сфери шляхом реалізації правоохоронної функції. Водночас соціальність правоохоронної діяльності диференціюється в залежності від ступеня, рівня соціальної спрямованості або орієнтації окремих її видів, їх соціального призначення. Цілком очевидно, що соціальне призначення прокуратури та адвокатури, органів міліції, підрозділів Служби безпеки та митної служби при усій загальності їх правоохоронної природи не може співпадати у індивідуально-специфічному. Більш того, первісне неправильне або ідеологічно перекручене розуміння соціального призначення тієї або іншої правоохоронної структури, що зафіксовано у цілях та задачах діяльності, може перекручувати її справжню роль у суспільстві. Історична ретроспектива показує, що подібне викривлення ідеологічного розуміння соціального призначення правоохоронних органів було характерним для вітчизняної юстиції.

Можна відмітити, що на сьогодні усе більше починають розуміти, як важливо правильно визначити соціальне призначення тих або інших правоохоронних структур, «розвернути», принаймні на рівні законодавства, їх діяльність саме у бік забезпечення та захисту прав та законних інтересів особистості, захисту безпеки держави та суспільства (наприклад, (48-50; 87-100)). Це тим більш важливе, що розуміння соціального призначення конкретних правоохоронних структур, зумовлюючи їх правовий статус, правове закріплення компетенції, дозволені форми та методи діяльності, відкриває шлях і для розуміння правового змісту у правоохоронній діяльності.

Вважається, що існує принаймні три основні форми прояву правового у правоохоронній діяльності, що пов’язані із діалектикою співвідношення права та закону:

- правова легітимність інституалізації правоохоронних структур;

- нормативно-правове закріплення їх компетенції;

- легітимність форм, методів та засобів реалізації правоохоронної діяльності (29, с. 100).

На нашу думку, слід акцентувати увагу на останній формі. У роботі наголошується, що необхідно розмежовувати діяльність правоохоронних структур, яка морально не схвалюється, але законодавством легалізується, та її незаконну, власно злочинну діяльність. Справа у тому, що багато які специфічні форми та методи роботи правоохоронних структур можуть суперечити загальноприйнятим стандартам правомірної поведінки, що морально схвалюється. Це, зокрема, усі конфіденційні методи, що використовуються суб’єктами здійснення оперативно-розшукової діяльності; методи психологічного впливу, що використовуються у процесуальній діяльності; заходи фізичного примусу до правопорушників, що використовуються під час адміністративно-правової діяльності органів міліції. Проте, законодавча регламентація цих форм та методів надає їм легітимного характеру.

У роботі відстоюється точка зору, що подолання проблем правоохоронної діяльності багато в чому пов’язано із тим, якою мірою у правоохоронній діяльності будуть сполучатися її соціальні та правові компоненти, наскільки вона, правова за своєю природою, буде соціально орієнтована за своєю суттю. У цьому взаємозв’язку сукупність (система) правових норм уявляє собою відбиття міри, масштабу, за допомогою яких здійснюється оцінка (вимірювання) правової якості правоохоронної діяльності, тобто її легітимності та спроможності легітимними ж формами та методами забезпечувати регулювання та захист суспільних відносин, та її соціальної якості – фізичного та духовного – особистості, соціальних груп та суспільства в цілому від впливу на них небажаних, з точки зору чинного законодавства, явищ та процесів. До речі, варто ще раз нагадати про необхідність творення саме правового закону (детальніше про це вже йшлося у підрозділі 1.3 дисертації).

Водночас соціальні норми (моралі, етики) відбивають міру, масштаб, за допомогою яких оцінюється соціальна якість правоохоронної діяльності, тобто ступінь соціального схвалення її спроможності забезпечити з урахуванням діючих норм права, моралі надійний захист особистості, суспільства та держави від злочинних та інших протиправних посягань.

Слід підкреслити, що діалектична єдність соціального та правового у правоохоронній діяльності не наступає автоматично, для цього необхідний спеціальний механізм, який здатний переводити правові настанови, у тому числі конституційні, у реальну поведінку людей, у тому числі тих, хто професійно займається політичною та правовою діяльністю, вводячи певні обмеження політичної та правової кон’юнктури, репресивної влади держави (29, с. 104).

Вважається, що правовим механізмом подібного обмеження є встановлення та реалізація режиму правозаконності (термін введений у науковий обіг С.С. Алексєєвим (101)) в Україні. Правозаконність означає, що у суспільстві, яке претендує на залучення до світової цивілізації, наступає неухильне та жорстке панування закону, водночас сам закон перестає бути продуктом влади, її свавілля. Правозаконність – категорія лише правова. Вона є складовою частиною політичного режиму, державної правової політики, виступаючи, поміж іншим, і як повсякденна практика дотримання правових норм в різних сферах соціального життя. Правозаконність, будучи методом здійснення політичного режиму, відображає внутрішню закономірність розвитку та зміцнення демократії. Надаючи широкі конституційні соціально-економічні, політичні, особистісні права громадянам, демократія зобов’язана розглядати правозаконність як природну політико-правову та організаційну гарантію їх здійснення, у тому числі і у правоохоронній діяльності.

Цілком логічним постає питання щодо інституалізації правоохоронної діяльності. У роботі підтримується позиція Ю.Є. Аврутіна (29, с. 105), що за соціально-правовою ознакою інституалізація правоохоронної діяльності – це узагальнена характеристика діяльності значної за чисельністю групи людей, що сформувалася у процесі історичної еволюції людської діяльності та суспільного розподілу праці. Цією діяльністю вони можуть займатися професійно, отримуючи за це плату, і непрофесійно, тобто на громадських засадах. Відмінна риса професійної правоохоронної діяльності – це її відплатний характер. Більшість напрямів правоохоронної діяльності є прерогативою державних органів, причому держава володіє монопольним правом визначати коло цих органів, наділяти їх відповідною компетенцією, санкціонувати форми та методи її реалізації. При чому, сприйняття соціумом професійної правоохоронної діяльності багато чому пов’язано із тим, наскільки вона, правова за своєю природою, буде соціально орієнтованою за своєю суттю.

Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що крім соціально-правових підстав існують й організаційно-правові форми інституалізації правоохоронної діяльності. З державно-правової точки зору, правоохоронна діяльність виступає як матеріальна та процесуальна (організаційно-правова, структурно-штатна, процедурна) форма інституалізації та реалізації правоохоронної функції держави, що забезпечує в залежності від конституційно-правового закріплення предметів відання, цілей та задач органів державної влади:

- структурування правоохоронної діяльності за суб’єктами її здійснення;

- змістовну предметність конкретних юридичних та організаційних дій суб’єктів щодо реалізації їх компетенції.

Слід зазначити, що класифікація правоохоронної діяльності, що структурована за суб’єктами її здійснення, може виконуватися за різними підставами. Так, виходячи із адміністративно-територіальної організації державної влади, можна говорити про центральні органи здійснення правоохоронної діяльності, відповідні органи в регіонах, місцеві органи. Зважаючи на принцип поділу владу, органами здійснення правоохоронної діяльності (у широкому змісті) постають органи законодавчої, судової та виконавчої влади. В залежності від цільового призначення та ступеня пріоритетності виконання тих чи інших державних функцій, органи здійснення правоохоронної діяльності можуть диференціюватися на такі, для яких ця задача є: основною та єдиною; основною, але такою, що супроводжує; такою, що супроводжує (факультативною).

Відомо, що основним суб’єктом правоохоронної системи та реалізації правоохоронної діяльності є держава, що має широкий арсенал юридичних та організаційних засобів забезпечення правопорядку. Еволюція української державності, змісту та форм реалізації охоронної функції призводить і до еволюції місця та ролі у ній державних структур. Центральним державним ланцюгом правоохоронної системи постають правоохоронні органи. Аналіз існуючих в юридичній літературі точок зору щодо поняття та дефініції правоохоронного органу (51; 53; 54; 56; 102-109) дозволяє констатувати наявність широкого та вузького трактування цього поняття (такий висновок було отримано і у п. 1.4 дисертації). Широке трактування, яке було найбільш поширено у 80-х роках минулого століття, до правоохоронних органів відносило суд, прокуратуру, міліцію, органи юстиції, державної безпеки та ін. Наприкінці 90-х років до їх числа почали додавати приватні охоронні та детективні агенції і навіть пункти охорони правопорядку (110; 111), але виключили суд як орган, що виконує не правоохоронну функцію, а функцію правосуддя.

У роботі відстоюється позиція, що пошук підстав для виділення із суб’єктів правоохоронної діяльності спеціальних правоохоронних органів необхідний не лише з теоретичної, але й з практичної точки зору. Поділяємо погляди Ю.Є. Аврутіна, що специфічні юридичні ознаки, які дозволяють виділити правоохоронні органи у спеціальну підсистему державного механізму, пов’язані із спеціальною компетенцією державних органів, що безпосередньо створюються для захисту конституційних прав та свобод громадян та їх об’єднань, а також із специфічними повноваженнями, по-перше, які передбачають застосування заходів державного примусу, у тому числі спеціальних засобів, фізичної сили та зброї, по-друге, які дозволяють здійснювати оперативно-розшукову діяльність в інтересах забезпечення правопорядку та протидії злочинності (112, с. 63).

Вважаємо за важливе наголосити і на подвійності правоохоронної діяльності (29, с. 118, 43, 44). З одного боку вона обумовлена потребами суспільства та уособлює порядок й безпеку, з іншого – у своєму здійсненні – може творити свавілля та беззаконня. Таким чином, одним із основних об’єктивних чинників актуалізації правоохоронної діяльності є суспільна потреба саме у цьому виді предметної людської діяльності. Суб’єктивне у правоохоронній діяльності – це сам процес її здійснення людиною, оскільки суб’єктивним постають цілі та засоби діяльності, що нею формулюються, суб’єктивними є критерії співвідношення її результатів і з правом, і з мораллю. Водночас, слід підкреслити, що внаслідок діалектичної єдності та суперечливості об’єктивного та суб’єктивного, їх співвідношення не може бути виражено дихотомією «об’єктивне знаходиться поза правоохоронної діяльності, суб’єктивне міститься у ній самій, у ході процесу її здійснення».

Вважаємо за необхідне зазначити також, що провідним чинником, що розкриває сутність правоохоронної діяльності, механізмом, що «запускає» актуалізацію об’єктивного та суб’єктивного, є людина. Ціннісні орієнтири та настанови, світогляд, політичні уподобання, рівень загальної та духовної культури з рівним ступенем вірогідності може перетворити соціальну діяльність, у тому числі правоохоронну, із діяльності «для людей» в антидіяльність, тобто у діяльність, що здійснюється всупереч природним правам та свободам людей.

Таким чином, наведені дослідження дозволяють усвідомити:

- структуру правоохоронної сфери – сфера правотворчої діяльності та сфера правоохоронної діяльності;

- інституалізацію сфери правотворчої діяльності;

- інституалізацію сфери правоохоронної діяльності;

- необхідність взаємодії між сферою правотворчої діяльності та сферою правоохоронної діяльності, тобто між різноманітними інституціями зазначених сфер;

- необхідність взаємодії між інституціями в межах сфери правотворчої діяльності та інституціями в межах сфери правоохоронної діяльності;

- існування органів державної влади у правоохоронній сфері, які пов’язані між собою як відносинами влади-підпорядкування, так і рівноправними відносинами;

- незважаючи на значну кількість інституцій у правоохоронній сфері, які можуть сприяти хаосу, стан правоохоронної сфери є відносно стабільним, що свідчить про існування організуючого, впорядкованого впливу – управління;

- головна роль у функціонуванні правоохоронної сфери належить людині з відповідними інтересами та потребами.

Виходячи із наведених вище висновків, можна зазначити наступне. Дійсно, правоохоронна сфера постає системним утворенням внаслідок соціально-правової природи правотворчої та правоохоронної діяльності, забезпечення усталеності якої об’єктивно потребує уникнення хаотичної взаємодії елементів правоохоронної сфери, тобто управління. Основною метою управління має бути упорядкований вплив на учасників спільної діяльності (правотворчої та правоохоронної), що надасть процесові взаємодії організованості. А це, у свою чергу, сприятиме створенню та забезпеченню належного правопорядку, прав і свобод людини та громадянина. Наявність різнопорядкових елементів системи (інституцій у правоохоронній сфері) потребує виділення серед них керівної складової системи управління – суб’єкта управління – та керованої складової системи управління – об’єкта управління. Завдяки управлінському впливу суб’єкта управління забезпечується підпорядкування об’єкта суб’єктові та реалізується на практиці означена мета управління. Водночас зворотний зв'язок дозволить в режимі реального часу зіставляти мету управління, результати проміжних етапів та ефективність управлінського впливу.

Для того, щоб правоохоронна сфера як система державного управління дійсно реалізовувала своє призначення, їй мають бути притаманні основні риси державного управління: владний характер; підзаконний характер; масштабність; систематичність; підпорядкованість; наявність системи адміністративного примусу у випадках порушення чинного законодавства; підконтрольний характер діяльності (115, с. 51, 52). Щодо такої риси як підпорядкованість, то вона зумовлена, зокрема, наявністю у системі органів, які здійснюють державне управління, вищих та нижчих функціональних ланок з чіткою субординацією та ієрархією. Підпорядкованість дозволяє гарантувати втілення в життя державної політики у правоохоронній сфері, що потенційно урівнює можливості для реалізації законних прав, свобод та інтересів усіма громадянами України незалежно від місця проживання. Водночас підпорядкованість об’єкта суб’єктові управління сприяє здійсненню стратегічної взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері, наприклад, за допомогою такої правової форми управління як нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України.

З огляду на особливості правоохоронної сфери, умови її існування, вважаємо за доцільне виокремити суб’єкти державного управління: це система відповідних органів державної влади, до компетенції яких входить формування державної політики у правоохоронній сфері, керівництво реалізацією цієї політики, а також правотворча діяльність у вигляді розробки законів та інших основних нормативно-правових актів щодо охорони прав і свобод людини та громадянина. Суб’єкти державного управління орієнтують на здійснення стратегічної взаємодії у правоохоронній сфері як себе особисто, так і ті державні інституції, які визначаються як об’єкти управління.

На нашу думку, об’єктом державного управління має бути система відповідних органів державної влади України, повноваження яких пов’язані із реалізацією державної політики у правоохоронній сфері у формі правоохоронної та правотворчої діяльності (у вигляді розробки відомчих нормативно-правових актів). Активна позиція складових інституцій об’єкта управління має виявлятися, зокрема, у ініціюванні здійснення тактичної взаємодії між собою задля забезпечення системного ефекту від їх діяльності (наприклад, за допомогою такої правової форми державного управління, як адміністративний договір). Відповідно до концепції роботи у наступних підрозділах дисертації буде досліджено склад суб’єктів та об’єкта управління, їх компетенція, організаційно-правовий механізм стратегічної та тактичної взаємодії, для суб’єктів управління – методи та форми управлінської діяльності. Відповідно до концепції управління визначення об’єкта та суб’єкта державного управління дозволяє усвідомити і суб’єктно-об’єктні відносини у правоохоронній сфері.

Дослідження особливостей функціонування правоохоронної сфери, структурування її на об’єкт та суб’єкт управління дозволив також дійти висновку, що між різноманітними інституціями правоохоронної сфери виникають управлінські відносини: централізму та самостійності, субординації та координації, відповідальності, змагання (116, с. 26). Розрізняються також управлінські відносини на вертикальні та горизонтальні. Вертикальні – це відносини підпорядкованості, субординації (наприклад, Кабінет Міністрів України та Міністерство внутрішніх справ України). Горизонтальні відносини – договірні відносини між рівними, незалежними суб’єктами (відносини координації між Президентом України та Кабінетом Міністрів України). Це відносини «суб’єкт-об’єкт» у процесі спільної управлінської діяльності; це можуть бути відносини «об’єкт - об’єкт» у їхній спільній діяльності (наприклад, Міністерство внутрішніх справ України та Генеральна прокуратура України) при реалізації волі суб’єкта управління (наприклад, Президента України). У ході зазначених відносин реалізується тактична взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері за допомогою, наприклад, такої правової форми управління як адміністративні договори.

На нашу думку, слід розрізняти «державне управління сферою» та «державне управління у сфері». Перший вид управління передбачає, що суб’єкти управління мають знаходитися поза межами сфери: така ситуація може виникати, наприклад, в економічній сфері (об’єкт управління – економічна сфера, суб’єкти управління – Кабінет Міністрів України, Міністерство економіки України тощо). Другий вид управління характеризується тим, що суб’єкт управління безпосередньо функціонує у сфері. У нашому випадку «присутність» суб’єкта управління в межах правоохоронної сфери зумовлена умовами існування та функціонування правоохоронної сфери як правової форми руху соціальної матерії: два види соціальної діяльності – правотворча та правоохоронна. Тобто, йдеться про те, що категорія «діяльність» відображає два взаємообумовлених та взаємопов’язаних способи існування та здійснення тієї ж самої сутності права. Вважаємо за можливе розкрити діалектичну єдність двох сторін – мінливості та стабільності – суспільних відносин: їх охорону правом шляхом створення та зміни права, а також охорону самого права (29, с. 83). Саме ці два види соціальної діяльності – правотворча та правоохоронна, – відображаючи сутнісні протиріччя соціальної діяльності, і повинні забезпечити відповідний баланс між мінливістю та спокоєм. Таким чином, в межах нашого дослідження будемо використовувати конструкцію «державне управління у правоохоронній сфері».

Отже, реалізація нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері потребувала визначення концепції державного управління в означеній сфері і передбачає по