Совершенствование жилищно-коммунального комплекса на уровне местного самоуправления (на примере г. Черемхово Иркутской области)

Взятый в начале 90-х гг. курс на развитие рыночных отношений в экономике страны, естественно, не обошел вниманием такую отрасль, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищно-коммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ.

Курс, взятый на преобразование отрасли, потребовал немедленного решения конкретных проблем, негативно отразившихся на состоянии недвижимости жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь к ним следует отнести:

· остаточный принцип финансирования;

· отсутствие четкого разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за ее сохранность;

· мизерное участие населения в оплате жилья и коммунальных услуг;

· отсутствие рынка жилья и услуг в сфере ЖКХ;

· многофункциональность, а значит, и многоуровневая ведомственная подчиненность предприятий и др.;

Главными были вопросы собственности на основные фонды, относящиеся к сфере ЖКХ, ответственности за сохранность этой собственности, ее целевое использование и развитие. В результате преобразований 1991 - 2000 гг. существовавшая система управления и финансирования ЖКХ претерпела кардинальные изменения. Существенно изменились формы собственности на все объекты жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации. Жилищно-коммунальная реформа оказывает многостороннее влияние на различные стороны жизни нашей страны, поэтому за ее ходом следят и активно участвуют в ее проведении правительство, федеральные министерства и ведомства, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, городов и муниципальных образований. Неоднократно к теме реформирования жилищно-коммунальной сферы обращался Президент РФ В.В. Путин. В частности, в своем выступлении на совещании по вопросам развития ЖКХ 16.02.2001г. в г. Томске, он говорил о проблемах, с которыми сталкивается реформа ЖКХ, о необходимости создания программы переоснащения отрасли (17). Актуальность и значимость вопросов, связанных с реформированием жилищно-коммунальной сферы бесспорны, что и послужило причиной выбора темы дипломного проекта.

Этим и другим преобразованиям в жилищно-коммунальной сфере посвящен данный дипломный проект. Цель дипломного проекта – проанализировать экономическую и социальную эффективность проводимой в стране реформы жилищно-коммунального хозяйства на примере реформирования системы ЖКХ г. Черемхово. В соответствии с поставленной целью предстоит решить ряд задач:

· изучение различных сторон реформирования жилищно-коммунальной сферы России;

· показать город Черемхово как объект рынка жилищно-коммунальных услуг и подробно описать систему функционирования ЖКХ в городе;

· провести анализ коммунальных платежей и показать их влияние на пополнение бюджета города;

· дать оценку эффективности ведения реформы жилищно-коммунального хозяйства в г. Черемхово;

· определить место и роль жилищно-коммунальной системы в социально-экономическом развитии города;

· рассмотреть проблемы создания эффективного управления ЖКХ в г. Черемхово и возможные пути их решения.

· проанализировать дальнейшие перспективы реформы ЖКХ в пределах ЧГМО.

Объектом исследования является система жилищно–коммунального хозяйства г. Черемхово Иркутской области, включающая ее структурные звенья, объединенные технологическими связями, рынком услуг и системой управления. Предметом исследования является проблема реформирования системы управления жилищно–коммунальным хозяйством на примере деятельности Черемховского городского муниципального образования.

Работа состоит из трех разделов, первый из которых посвящен теоретическим основам хода реформ в масштабах страны. В этой главе анализируется состояние жилищно-коммунального хозяйства России на современном этапе, изменения в области финансирования ЖКХ, первые итоги демонополизации жилищно-коммунальной сферы, переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и перспектива реформирования жилищно-коммунальной сферы России. Второй раздел работы посвящен анализу социальной и экономической эффективности реформирования ЖКХ в г. Черемхово, третий – предлагаемые меры по улучшению состояния ЖКХ на территории ЧГМО.

Для написания работы использовались следующие методы исследований: изучение источников литературы, сравнительный метод, диалектический метод и статистический метод.

В процессе работы использовались следующие источники информации: нормативные и законодательные акты РФ, регулирующие реформирование жилищно-коммунальной сферы России, статистические данные по основным параметрам социально-экономического развития Черемхово. Кроме того, были использованы учебные пособия, периодические издания, средства Интернет для изучения теории вопроса жилищно-коммунальных систем. Многие данные взяты непосредственно из статистической и финансовой отчетности отдела планирования и развития жилищно-коммунального хозяйства и Комитета по управлению муниципальным имуществом при администрации Черемховского городского муниципального образования.

РАЗДЕЛ I. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

1.1 Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе

Жилищно-коммунальное хозяйство (в дальнейшем ЖКХ) представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.

В составе ЖКХ выделяются следующие подотрасли:

• жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство;

• водоснабжение и водоотведение;

• коммунальная энергетика (электро-, тепло-, газоснабжение);

• городской транспорт (автобус, трамвай, троллейбус);

• информационное хозяйство (кабельные сети, спутниковое телевидение, оптоволоконные системы и электронные каналы связи, системы компьютерной связи и обеспечения);

• внешнее городское благоустройство, включающее дорожное хозяйство и дорожно-транспортное строительство;

• санитарная очистка территорий (уличная уборка, домовая очистка с утилизацией бытовых и пищевых отходов);

• зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство);

• гостиничное хозяйство;

• бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание и т.д.);

• уличное освещение.

Отрасли городского хозяйства и жилищно-коммунальных услуг тесно связаны с региональной экономикой. В работах Н.Е. Бессоновой, В.Е.Рохчина и других авторов, "городское хозяйство" рассматривается как комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, необходимых для удовлетворения повседневных бытовых, социально-культурных, коммунальных потребностей населения. В городское хозяйство входят предприятия, выполняющие как производственные, так и непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий население города (территории), бытовое обслуживание, связь, торговлю, общественное питание и некоторые другие отрасли (24).

К числу особенностей ЖКХ как отрасли народного хозяйства можно отнести:

• сочетание производственных и непроизводственных функций, связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;

• особую социальную значимость, усиливающую необходимость государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;

• сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и некоммерческих организаций;

• отрасль представлена как естественными монополиями (транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);

• многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;

• сочетание крупного (производство энергии, Водоканал, трубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;

• рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;

• особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического контроля;

• необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;

• многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные организации).

Повышение требований к ЖКХ, его развитие и совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения.

ЖКХ включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. В работах А.И. Безлюдова, А.Г. Козлюка, Н.Т. Лопаткина, В.Е.Рохчина и других авторов приводится классификация отраслей ЖКХ. Они включают:

• санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);

• внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен);

• коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);

• коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);

• внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение);

• подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).

Ведущей отраслью городского хозяйства, наиболее сложной и разветвленной является ЖКХ. К числу специфических особенностей ЖКХ следует отнести также его многоотраслевой характер; преимущественно местный характер обслуживания; тесную связь с промышленностью; взаимосвязь отраслей и предприятий, обслуживающую особенности процессов воспроизводства (24).

Подотрасли ЖКХ, удовлетворяя соответствующие потребности населения, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования как социальной, так и производственной структуры региона. ЖКХ формирует соответствующее качество жизни населения, культуру быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность.

Несмотря на многоотраслевую структуру ЖКХ представляет собой целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктуры территории (29,22).

В жилищно-коммунальном хозяйстве заняты свыше 4,2 млн. человек на более чем 52 тыс. предприятий. По экспертным оценкам ЖКХ охватывает в среднем от 50 до 70% основных фондов, находящихся в муниципальной собственности, и служит, таким образом, материальной основой функционирования местных органов исполнительной власти и важнейшей сферой их социальной ответственности. Стоимость основных фондов отрасли – 580 млрд. рублей, что составляет 1/3 основных фондов страны. Недостаток средств на содержание и ремонт объектов ЖКХ из-за нерационального механизма их формирования и использования, частых и неоправданных реорганизаций структуры управления ЖКХ привели к резкому снижению надежности функционирования объектов ЖКХ, что позволяет считать, что сегодня ЖКХ представляет собой некую аварийную службу, где все силы и средства тратятся не на предотвращение, а на ликвидацию разномасштабных аварий и сбоев, что обходится в несколько раз дороже плановых профилактических ремонтов. Если в настоящее время взглянуть на всю инфраструктуру ЖКХ, картина предстанет близкой к катастрофической.

Износ основных фондов в большинстве регионов составляет 50-60%, а во многих городах около 80%. И поскольку действенных мер по оздоровлению отраслевого хозяйства не принимается, то рост числа аварий на инженерных коммуникациях приобретает лавинообразный характер, и только за последнее время увеличился на 38%. По официальному прогнозу МЧС России число аварий на коммунальных системах жизнеобеспечения увеличится в 10 раз (21).

Годовая задолженность федерального бюджета по возмещению предприятиям ЖКХ недоплат за счет предоставляемых льгот – 15,4 млрд. рублей. Дефицит финансирования ЖКХ усугубляется отсутствием должного нормативно-правового обеспечения функционирования этой отрасли сферы услуг.

В связи с общим снижением уровня жизни населения и ростом тарифов значительно уменьшился спрос на многие платные виды услуг (ремонт и эксплуатация жилищного фонда, бытовые услуги и др.), сужается круг их потребителей. В результате резко увеличился разрыв в объемах и качестве коммунальных услуг, оказываемых в России и странах с развитой рыночной экономикой. По средне душевому потреблению бытовых и жилищно-коммунальных услуг Россия отстает от США более чем в 5-6 раз. Это обуславливает социальную напряженность в обществе, особенно в зимний период и в энергодефицитных регионах (Дальний Восток, Камчатка, Север и Северо-восток России) (12,17).

Анализ уровня обеспеченности населения услугами ЖКХ на основе данных источников показывает, что разрыв между необходимым и практическим уровнем потребления услуг ЖКХ в 90-х гг. непрерывно возрастает. Так, средний уровень обеспеченности населения общей жилой площадью, в расчете на одного жителя России, в 1,5-2 раза ниже рационального норматива и в 3-5 раз ниже, чем в странах с развитой рыночной экономикой, причем 9,8 млн. семей проживает в общежитиях и коммунальных квартирах. Лишь в Москве и некоторых других городах обеспеченность жильем благодаря новому жилищному строительству увеличилась(12).

Жилищный фонд России насчитывает более 2,85 млрд. кв. м общей площади (на одного россиянина в среднем приходится 20,2 кв. м общей площади, при этом у трети российских семей - менее 9 кв. м. жилой площади), в т.ч. по формам собственности (рис. 1.1):

· муниципальный жилищный фонд – 642,5 млн. кв. м, или 22,5%; государственный - 199,2 млн. кв. м, или 7%;

· частный – 1977,9 млн. кв. м, или 69,4%;

· общественный – 1,5 млн. кв. м, или 0,1%;

· смешанной формы собственности - 29,6 млн. кв. м, или 1,0%.

Рис. 1.1. Структура жилищного фонда по формам собственности

В результате процесса передачи ведомственного (государственного) жилищного фонда в муниципальную собственность доля государственного (ведомственного) жилищного фонда сократились с 898 млн. кв. м в 1992г до 199,2 млн. кв. м в настоящее время и составила 7% всего жилищного фонда страны (26).

Распределение жилых зданий по проценту износа:

· от 0 до 30% - 7,3 млн. ед. (38,4%);

· от 31 до 65% - 10,6 млн. ед. (55,8%);

свыше 65% - 1,1 млн. ед. (5,8%).

Свыше 20% городского жилфонда (570 млн. кв. м) не благоустроено, а более 11% (316 млн. кв. м) жилья в России нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир, и свыше 250 млн. кв. м - в реконструкции. Из года в год увеличиваются подлежащие сносу ветхий и аварийный фонды, имеющие износ свыше 60%. Только за последние годы выбыло из эксплуатации свыше 40 млн. кв. м (1, 4% всего жилищного фонда). В ветхом фонде продолжают проживать 2 млн. человек, а в малых городах каждый второй дом вообще не имеет инженерного обеспечения (27).

В среднем за год в России выбывает не менее 4 млн. кв. м жилья, а в неотложном ремонте нуждается более 11% государственного и ведомственного жилищного фонда. В середине 90-х гг. увеличились объемы индивидуального жилищного строительства в ряде регионов, однако финансовый кризис 1998 г. привел к его сокращению.

Уровень благоустройства жилищного фонда остается низким, значительная его часть не соответствует нормативам не только по объему, но и по качественным характеристикам. В городах и поселках городского типа каждая пятая квартира не оборудована централизованным водоснабжением, канализацией, центральным отоплением. В них проживает, на сегодняшний день, более 40 млн. человек.

Кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства характеризуется дотационостью отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды, других ресурсов. Необходимых собственных средств для надежной и устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса в его сегодняшнем виде нет по отдельности ни у одной из заинтересованных сторон: государства, местных властей, предприятий и населения. Поэтому для выхода жилищно-коммунального хозяйства из кризиса необходимо объединить средства всех заинтересованных сторон.

Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода развития плановой экономики, является крайне неэффективной и затратной. Содержание этой системы в ее нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы (20).

В настоящее время ЖКХ страны испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам (18).

С 1990 г. темпы роста жилищного строительства неуклонно сокращались (рис. 1.2) из-за роста цен на строительные материалы и оборудование при сокращении их производства, увеличения транспортных расходов, а также резкого сокращения централизованного финансирования жилищного строительства.

В сентябре 2004г. организациями всех форм собственности построено 47,9 тыс. новых квартир, в январе - сентябре с.г. - 237,7 тыс. квартир.

Объем работ, выполненных по договорам строительного подряда, составил 10438,4 млн. рублей или 102,5% к 2002 году.

ЖКХ относится к числу наиболее монополизированных отраслей народного хозяйства РФ. Монополизм в системе ЖКХ не позволяет потребителям защищать свои права, снижает ответственность организаций за предоставление жилищно-коммунальных услуг и их качество, ведет к формированию монопольных цен.

Рис. 1.2. Ввод в действие жилых домов в 1989-2003 гг.

Упадок в отрасли спровоцирован нехваткой средств, устаревшей структурой и плохой организацией. Планово-распределительные отношения в жилищной сфере дискредитировали себя еще в советские времена. Бюджетное дотирование ЖКХ было обусловлено ростом инфляции и политикой удешевления стоимости строительства, что вело к увеличению расходов на эксплуатацию (справочно: на эксплуатацию и содержание дома в течение 50 лет приходится 95% совокупных затрат, а на его строительство – 5%).

Из-за многолетнего финансирования по остаточному принципу и закономерного при этом отсутствия должного ремонта жилищного фонда ЖКХ стало самой изношенной отраслью страны. Система финансирования ЖКХ, реорганизация в соответствии с рыночными условиями, не обеспечивает его должного развития и нормального уровня обслуживания. В 1989-1991 гг. бюджетные ассигнования и платежи потребителей покрывали около 80% затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальное обслуживание, а в 1994 г. - лишь 40%. Дотации из местных бюджетов на капитальный ремонт жилищного фонда обеспечивают менее 15% необходимого объема работ. При этом на дотирование ЖКХ уходят от 40 до 80 % средств местных бюджетов и значительная доля бюджетов субъектов Федерации. Это ведет к тому, что строить жилье городам стало не выгодно, потому что каждый введенный в эксплуатацию жилой дом или социальный объект становится дополнительной нагрузкой на местный бюджет, требуя дотаций, что обостряет бюджетный кризис. Дефицит региональных и местных бюджетов не позволяет финансировать должным образом капитальный ремонт государственного (муниципального) и ведомственного жилищного фонда (20).

Анализ данных социологического опроса по проблемам защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального обслуживания, проведенного отделом социологического анализа Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) позволил выявить ряд проблем, возникающих между производителями услуг и их потребителями в данной отрасли. При этом респонденты были объединены в группы по типу собственности на жилье, типам домов, условиям проживания. Результаты опроса показали, что три четверти респондентов не удовлетворены уровнем жилищно-коммунального обслуживания, что существенно влияет на социальную напряженность в обществе, оценку качества жизни и результатов реформ (25). В целом выделен основной комплекс проблем, связанных с качеством ЖКУ по видам предоставляемых услуг (рис. 1.3).

Рис. 1.3. Структура жалоб по видам предоставляемых услуг ведущими отраслями ЖКХ, в %

А – Работа систем водоснабжения, в т. ч:

· перерывы в водоснабжении;

· вода имеет нехарактерный цвет, запах, привкус;

· перерывы в горячем водоснабжении;

· температура горячей воды ниже 50-60 градусов более 2-х часов в сутки.

В – Несоблюдение сроков ремонта жилья

С – Работа систем теплоснабжения, в т.ч.:

· температура в жилом помещении ниже 18 градусов;

· затягиваются сроки включения отопления;

· несоблюдение сроков и порядка ремонта систем отопления.

D – Работа систем отвода жидких и твердых отходов (несвоевременный вывоз мусора).

Серьезную тревогу вызывает состояние ведущих подотраслей коммунальной сферы России:

Водоснабжение. Главными источниками питьевого водоснабжения в России являются поверхностные водоемы (около 70%) и лишь 30% приходится на подземные воды. В последние годы резко обострились проблемы качества воды. Водные источники повсеместно загрязнены, поскольку используются не только для забора воды на бытовые и производственные нужды, но и как приемники канализационных стоков - хозяйственно-бытовых и промышленных.

При наличии ныне действующих сооружений и уровне эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства, к 2006 г степень очистки сточных вод снизится до 60-65%. Из-за дефицита химических реагентов и дезинфекторов, применяемых при очистке питьевой воды, в ряде регионов страны питьевая вода не удовлетворяет требованиям санитарно-технических показателей. Около 24% сточных вод сбрасывается в водоемы неочищенными.

В среднем в России за сутки потребителям отпускается 60 млн. кубометров воды, в том числе населению на коммунально-бытовые нужды 45 млн. кубометров. В развитых странах нормой суточного потребления воды на человека считается 150-200 литров. В России же в среднем на каждого жителя расходуется на коммунально-бытовые нужды 306 литров воды в сутки. Этот перерасход воды обусловлен низким техническим уровнем водопроводных систем (прямые ее потери составляют ежегодно около 10% объема поданной воды) и нерациональным использованием воды потребителями.

Электро-, теплоснабжение. ЖКХ является значительным потребителем тепловой и электрической энергии. Только на отопление жилья расходуется почти пятая часть всех энергоресурсов страны. При этом в общем объеме отопительных котельных преобладают мелкие, малоэффективные, мощностью до 3 Гкал/час. Их удельный вес составляет 68%, тогда как тепла они вырабатывают лишь 10% от всего объема. Процесс ликвидации и реконструкции действующих неэкономичных отопительных котельных идет медленно. Их удельный вес в 1990 г. составлял 74%, в 1992 - 73%, в 1995-1996 гг. - 72%.

Более 83% тепловой мощности котельных принадлежит различным ведомствам, предприятиям и их объединениям и только 17% находится в ведении муниципалитетов. Потери тепла в сетях составили в 1996 г. 81, 5 млн. Гкал, или 4, 8% поданной в сеть теплоэнергии.

Благоустройство. Стоимость основных фондов внешнего благоустройства в ценах 2003 г. составляет 180 млн. рублей, их износ превышает 42%. Из 195, 0 тыс. км. улиц и проездов лишь 48% имеют усовершенствованные покрытия проезжей части, 80% не имеют подземных водостоков. Из находящихся в эксплуатации 20, 0 тыс. мостов и путепроводов более 35% требуют капитального ремонта и реконструкции. Только 3% твердых бытовых отходов из ежегодно образующихся 150 млн. кубометров перерабатываются промышленным методом.

Уровень обеспечения населения зелеными насаждениями в 2,2 раза ниже установленных нормативов (17).

Острейшие социальные и эпидемиологические проблемы породила малая приватизация в коммунальной сфере. В России и без того уровень банно-прачечных и гостиничных услуг отставал от норматива более чем в 7 раз, а приватизация этих объектов и соответствующий рост цен привел к снижению уровня банно-прачечного обслуживания населения в 1993-2003 гг. почти в 3 раза (27).

Все эти проблемы существовали и ранее, но в условиях переходного периода они резко обострились. Основными причинами этого, на мой взгляд, являются:

· монополизм государственной и муниципальной собственности на объекты ЖКХ;

· чрезмерная концентрация управления на уровне местных органов исполнительной власти;

· разбухшие управленческие структуры, бюрократизм и протекционизм;

· несоответствие цен и тарифов на услуги ЖКХ фактическим затратам на их производство;

· слабое развитие хозрасчетных отношений на предприятиях ЖКХ и отсутствие действенных экономических стимулов;

· отсутствие современного научно-технического менеджмента;

· слабый учет и защита интересов потребителей услуг ХКХ;

· отсутствие действенной системы социальной защиты населения при внедрении рыночных механизмов в отрасль.

Только устранение указанных причин позволит повысить эффективность хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.

1.2 Жилищно-коммунальная реформа – необходимость и сущность

Существующая система управления ЖКХ ярко доказывает ее неэффективность. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа финансирования, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена и заметно деградирует в последние годы.

Неэффективное управление ЖКХ начало проявляться еще на рубеже 70-х/80-х гг. Уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и муниципального) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 апреля 1987 г. № 427 "О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование". Однако эти меры не определили концептуальные основы реформирования ЖКХ на пути к рыночной экономике, не нашли ощутимой поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию и не дали ощутимых результатов.

Необходимость нового этапа реформ в системе ЖКХ стала особенно очевидной на рубеже 80-90-х гг. в условиях охватившего страну экономического кризиса, сопровождающегося галопирующей инфляцией и сокращением централизованного финансирования. Это обусловило необходимость разработки новой жилищно-коммунальной политики.

Первыми законодательными и нормативными актами, определившими новый этап реформ в системе ЖКХ, стали законы "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", "О внесении изменений и дополнений в Жилищный Кодекс РСФСР от 6 июня 1991г"(27). Однако и эти законы не изменили порядок оплаты жилья и коммунальных услуг, и не создали в этой отрасли конкурентную среду.

Необходимость комплексного подхода к решению жилищной проблемы привела к разработке новой жилищной политики и созданию государственной целевой комплексной программы "Жилище", разработанной по инициативе Госстроя России согласно Постановлению Правительства РФ от 19 августа 1992 г. № 602 "О мерах по реализации программы углубления экономических реформ". Программой был предусмотрен поэтапный переход отрасли в течение пяти лет на самоокупаемость и 100%-ю оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Предполагалось, что в 1993 г. доля оплаты населением жилья и коммунальных услуг составит 10% от совокупного дохода семьи, в 1994 - 1995 гг. - 15% , в 1996-1997 гг. - 20-25% совокупного дохода. Впоследствии предполагалось довести долю расходов каждой семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг до 30% совокупного дохода.

Однако указанный подход не учитывал падение реальных денежных доходов населения, обнищание основной его массы, оставил в стороне принципы социальной защищенности. Рост доходов населения был недостаточным для выполнения поставленных задач. Сложившаяся ситуация потребовала внесения изменений в первоначальные планы и продления сроков перехода на 100%-ю оплату.

Последующим развитием нормативно-правовой базы жилищной реформы стал Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", который ввел новые понятия в жилищное законодательство России. На этой основе было принято Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг", которое предусматривало подготовку методики расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ. Эта методика была разработана и утверждена. Она предполагает создание на местах "Служб заказчика" по оказанию жилищно-коммунальных услуг как структурных подразделений местной исполнительной власти (7).

Создание этих структур было призвано разрушить существующий в отрасли затратный механизм. Их отношения с предприятиями ЖКХ должны были строиться в соответствии с заключенным между ними договором, которым определяются права и обязанности сторон, в том числе гарантии собственника жилья (муниципалитета) - о своевременном финансировании работ по его техническому обслуживанию, содержанию и ремонту. Однако при постоянном дефиците бюджета это условие договора сдерживает местные органы исполнительной власти от перехода на договорные отношения в отрасли и создания дирекций "единого заказчика". В связи с этим новая форма управления по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и его ремонту внедряется крайне медленно, что не позволяет развивать рыночные отношения.

Ликвидация затратного механизма в ЖКХ требует принятия ряда законодательных актов на федеральном и местном уровне, реализации местными органами власти своих полномочий в качестве собственника жилищного фонда. Предприятия жилищно-коммунальной сферы использовали вышеназванные нормативные документы для укрепления своего монопольного положения.

Проводимые в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 935 меры имели две цели:

- освободить бюджет от расходов на содержание ЖКХ и переложить их на плечи потребителей, поскольку предполагалось, что население будет жить в приватизированных домах (кондоминимумах) и как рыночный субъект будет оплачивать жилищно-коммунальные услуги по "рыночным ценам" из собственного кармана исходя из господствовавшей либерально-монетарной концепции реформ. Это означало, что государство практически полностью устраняется от контроля и регулирования экономических процессов в ЖКХ.

Между тем необходимость возмещать рациональные затраты на производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ вовсе не означает, что это уже сегодня следует делать только за счет средств населения.

Замена административной системы управления экономическими методами хозяйствования не означает отказ от государственного и муниципального регулирования. Специфика системы жилищно-коммунального обслуживания для которого характерно наличие естественных монополий (электро-, газовые, тепловые, водопроводные, канализационные и другие сети) означает, что введение частной собственности не приводит к созданию конкурентной среды, активизирующей экономические методы управления, а наоборот, может усилить монополизацию коммунальной деятельности.

Поскольку нельзя говорить о свободном выборе сетей доставки коммунальных услуг и целесообразности создания параллельных (альтернативных) сетей, не может быть и речи о создании полностью конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. А там где отсутствует конкуренция, не может быть и свободного ценообразования. Разбросом цен в этой сфере управляет не только соотношение спроса и предложения, но и интересы монопольных производителей жилищно-коммунальных услуг.

Устойчивость затратного механизма на услуги ЖКХ подтвердило Постановление Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1329 "О дополнении Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 № 935...", согласно которому местным органам исполнительной власти было предоставлено право «...устанавливать уровень платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги в процентах к затратам на их предоставление по годам для каждого региона». При сохранении затратного механизма в отрасли указанный уровень платежей с граждан был установлен на 1994 г. в размере 15-20% от затрат (нормативной стоимости) на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги, на 1995 г. – 20 - 40% и т.д.

При сохранении затратного принципа оказалось неэффективным ограничение расходов на оплату услуг ЖКХ долей в 20% от семейного бюджета (совокупного дохода семьи). Такой уровень предполагается ввести только на заключительном этапе преобразований в ЖКХ.

В дальнейшем, попытки переложить жилищно-коммунальные расходы полностью на население при одновременном сохранении затратного механизма ценообразования на услуги ЖКХ, несомненно, приведут к росту социальной напряженности, дискредитации самой идеи жилищной реформы. Ведь на деле мы наблюдаем только рост затрат населения на оплату услуг ЖКХ при сохранении их низкого качества.

В связи с неудовлетворительным ходом реформ в отрасли было принято Постановление Правительства РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" № 707 от 18 июня 1996 г., которым отменялось предшествующее "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг..." № 935 от 22 сентября 1993 г.

В новом Постановлении акцент был сделан на эффективный сбор платежей с населения. Однако если речь идет о формировании рыночных основ хозяйственных отношений в ЖКХ, то непонятно на каком основании следует взимать с населения полную оплату за неоказанные или низкокачественные услуги ЖКХ, возмещать за счет населения средства, затраченные на переоборудование теплотрасс и иных коммунальных сетей и тем более на потери воды, тепла, электроэнергии по причине плохого управления, аварийности и ветхости объектов инженерной инфраструктуры.

В Постановлении Правительства РФ от 25 августа 2003 г. № 522 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год» особое внимание было уделено усилению социальной политики в сфере ЖКХ, увеличен конечный срок перехода на полную оплату ЖКУ населением, снижена максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, предусмотрено предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам при увеличении ставок оплаты