Контрольно-разрешительная система лекарственных средств

Сегодня мы находимся на том этапе, когда исполнительная и законодательная власти, фармацевтические предприятия, фармацевтическая общественность должны совместно работать над выполнением единых задач - обеспечением доступности лекарств и, в первую очередь, качественной лекарственной помощи. Сегодняшнее состояние контрольно-разрешительной системы заставляет взглянуть на нее как на основной рычаг регулирования фармрынка. Однако важно найти ту середину, которая бы, с одной стороны, не позволила рынку превратиться в нерегулируемую стихию, а с другой стороны, ограничивала государственное регулирование до уровня, который не препятствует действию рыночных механизмов, позволяет рынку развиваться.

Основная цель функционирования на фармрынке - создание эффективной системы, которая послужила бы мощным стимулом для внутреннего развития и была бы достаточно прозрачной, способной обеспечить, в первую очередь, качество и безопасность ЛС.

1. Государственное регулирование

В сфере обращения лекарственных средств (ЛС) важную роль играет государственное регулирование. В разных странах мира значительная доля бюджета здравоохранения приходится на ЛС, она может составлять более 40%. Отсутствие гарантий соответствия ЛС принятым стандартам качества, безопасности, эффективности, а также приоритетным нуждам любой системы здравоохранения ставит под сомнение репутацию последней. В развитых странах значительные административные и технические усилия направлены на то, чтобы пациенты получали эффективные ЛС высокого качества. Поэтому в целях обеспечения здоровья населения чрезвычайно важно, чтобы государственная система контроля качества ЛС стала надежной.

Введенный в действие в 1998 г. Федеральный закон "О лекарственных средствах" определил законодательную базу в сфере регулирования обращения ЛС и установил приоритет государственного контроля производства, изготовления, качества, эффективности и безопасности ЛС. Согласно этому Закону на территории РФ могут производиться, продаваться и применяться ЛС, только зарегистрированные федеральным органом контроля качества ЛС.

Принятие Федерального закона "О лекарственных средствах" обусловило необходимость создания в системе Министерства здравоохранения РФ структуры, способной объединить все звенья контрольно-разрешительной системы, обеспечив при этом экспертизу и контроль качества ЛС в соответствии с современными требованиями.

В настоящее время проведение экспертизы нормативной документации (НД) на ЛС и образцов препаратов обеспечивает Департамент государственного контроля качества, эффективности, безопасности лекарственных средств и медицинской техники (далее - Департамент).

Положением о порядке проведения экспертизы эффективности и безопасности лекарственных средств, заявляемых для регистрации в Российской Федерации, устанавливается единый и обязательный порядок ее прохождения (как отечественных, так и зарубежных ЛС) для разработчиков, заявителей, а также для всех организаций, участвующих в ее проведении.

Экспертиза проводится по заданию Департамента в Научном центре экспертизы и государственного контроля лекарственных средств, Фармакологическом и Фармакопейном комитетах.

Научный центр экспертизы и государственного контроля лекарственных средств, созданный два года тому назад, объединяет: Институт доклинической и клинической экспертизы лекарственных средств, Институт клинической фармакологии, Институт стандартизации лекарственных средств, Институт государственного контроля качества лекарственных средств, Инспекцию обращения лекарственных средств.

Фармакопейный комитет был организован постановлением Народного комиссариата здравоохранения СССР в 1923 г. (решение образовать при Ученом медицинском совете Наркомата фармакопейную комиссию); первым его председателем был проф. А.Е. Чичибабин. Основной задачей созданного Фармакопейного комитета была подготовка проекта VII издания Государственной фармакопеи (ГФ), которая вышла в свет в 1925 г.

В последующие годы Фармакопейным комитетом были подготовлены к изданию ГФ VIII (1946), ГФ IХ (1961), ГФ Х (1968), 1- и 2-й вып. ГФ ХI (1988, 1990).

Фармакопейный комитет является экспертным органом Минздрава России и работает под руководством Департамента. В состав Фармакопейного комитета, утвержденного в 1999 г., входят 28 ведущих ученых и руководителей фармацевтической промышленности, академиков РАМН, МАИ, профессоров, докторов наук. Фармакопейный комитет разрабатывает общие положения, принципы по совершенствованию Государственной фармакопеи и приведению ее в соответствие с требованиями, предусмотренными в ведущих зарубежных фармакопеях, а также предложения по внедрению в практику современных достижений фармацевтической науки в области разработки методик по контролю качества ЛС.

В настоящее время Фармакопейный комитет имеет 12 специализированных комиссий (рис. 2). В каждой комиссии работают высококвалифицированные специалисты (провизоры, химики, микробиологи), имеющие большой опыт в разработке и контроле качества ЛС и представляющие ведущие научно-исследовательские, медицинские, образовательные учреждения и организации: НИОПИК, ГНЦА, ВНИХФИ, ВИЛАР, ГосНИИ особо чистых биопрепаратов, Санкт-Петербургскую химико-фармацевтическую академию, Московскую медицинскую академию им. И.М. Сеченова. Штатные сотрудники Института стандартизации лекарственных средств являются научными секретарями специализированных комиссий.

1.1. Общая схема процедуры прохождения нормативной документации

При получении проекта НД из Департамента руководство Института стандартизации лекарственных средств направляет его в одну из профильных экспертных комиссий, на заседании которой назначается эксперт. Эксперты несут персональную ответственность за объективность и достоверность проведенной экспертизы и за полную конфиденциальность информации, получаемой в процессе работы. При экспертизе проверяется научно-технический уровень НД и ее соответствие современным требованиям, в т. ч.: соответствие показателей и норм качества ЛС требованиям отечественной и ведущих зарубежных фармакопей; обоснованность выбираемых тестов, методов, оптимальность значений норм качества и т. д.

По результатам обсуждения рецензии эксперта на заседании секретарем той или иной комиссии подготавливается заключение, которое в письменном виде за подписью руководителя Института стандартизации или Фармакопейного комитета направляется заявителю.

При получении ответов на замечания и доработанного проекта НД материал поступает на повторное рецензирование в комиссию. По результатам повторного рассмотрения проект с соответствующей рекомендацией представляется на рассмотрение Президиума Фармакопейного комитета.

В работе Президиума Фармакопейного комитета участвуют все председатели специализированных комиссий. Принимаемое на Президиуме положительное заключение является рекомендацией к утверждению НД Департаментом.

До 1971 г. качество ЛС регламентировалось Межреспубликанскими техническими условиями, Временными межреспубликанскими техническими условиями и монографиями ГФ. Затем отраслевым стандартом были введены в действие временные фармакопейные статьи (ВФС), фармакопейные статьи (ФС) и общие фармакопейные статьи (ОФС) Государственной фармакопеи.

В соответствии с практикой, принятой во всем мире, с марта 2000 г. введена новая категория НД. Отечественные производители ЛС получили возможность выпускать продукцию по собственной НД - фармакопейной статье предприятия (ФСП), отражающей особенности, присущие именно конкретному производителю в соответствии с технологией получения готовой продукции, сохраняющей высокий уровень качества по основным показателям контроля.

За время, прошедшее с момента внедрения ОСТа "Стандарты качества лекарственных средств" (2000 г.), Институтом стандартизации и Фармакопейным комитетом проведена экспертиза более 1300 проектов ФСП, поступивших от 212 заявителей; рекомендовано к утверждению около 700 проектов, которые предусматривают контроль качества ЛС на уровне ведущих зарубежных фармакопей.

Сложившаяся в настоящее время контрольно-разрешительная система, безусловно, может обеспечить проведение доклинической, клинической и фармацевтической экспертизы ЛС на современном уровне.

2. Нормативно-правовое регулирование экспертизы и регистрации ЛС

Залогом успешного функционирования системы экспертизы и регистрации лекарственных средств (ЛС) является адекватная нормативно-правовая база. При этом необходимым условием является наличие последовательных правовых документов всех уровней – законодательных и подзаконных актов, соответствующей нормативно-методической базы - при отсутствии противоречий в их содержании, а также создание механизмов реализации правового регулирования, т.е. соответствующей организационно-функциональной структуры контрольно-разрешительных органов. Вместе с тем необходим анализ достижений и недостатков функционирования системы в разные периоды, учет опыта работы аналогичных систем в различных странах мира.

В процессе формирования системы экспертизы и регистрации ЛС можно выделить два основных этапа. Событием, разделяющим первый и второй этапы, является проведение административной реформы, фактически реорганизация системы здравоохранения, в рамках которой было утверждено Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ и Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.

Основной задачей развития нормативно-правовой базы в экспертизе и регистрации ЛС на первом этапе была разработка базовых нормативных и правовых актов, позволяющих в условиях формирующегося рынка ЛС обеспечить допуск на фармрынок препаратов соответствующего качества, с доказанной эффективностью и безопасностью. В то же время данный этап можно разделить на три стадии. Первая включает период, предшествовавший принятию в 1998 г. Федерального закона "О лекарственных средствах", и характеризуется принятием ряда нормативных актов федеральным органом исполнительной власти. Вторая стадия охватывает период с 1998 г. до вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании" (2003 г.) и третья - с 2003 г. до проведения административной реформы.

Быстрый рост регистраций ЛС в период до принятия Федерального закона "О лекарственных средствах" требовал соответствующей разработки базовых нормативно-правовых документов, позволяющих осуществлять контроль допуска на рынок эффективных, безопасных и качественных лекарств в условиях формирующегося рынка ЛС. После распада СССР и формирования Минздрава РФ были утрачены организационно-функциональное построение контрольно-разрешительной системы и эффективные механизмы ее работы. В сложившихся условиях, прежде всего, не могла быть эффективно использована правовая и нормативно-методическая база. С другой стороны, надлежащее выполнение функций контрольно-разрешительной системы не могло быть достигнуто путем адаптации нормативной базы бывшего Минздрава СССР к условиям, сложившимся к началу 90-х годов.

В период с 1993 по 1997 гг. нормативная база контрольно-разрешительной системы ЛС основывалась преимущественно на распорядительных документах сначала Минздрава, а затем Минздравмедпрома и Госкомсанэпиднадзора.

Первым же приказом Минздрава РФ от 2 сентября 1993 г. №211 "О совершенствовании контрольно-разрешительной системы обеспечения качества ЛС, медицинской техники и изделий медицинского назначения" была утверждена структура контрольно-разрешительной системы и нормы взаимодействия с управлениями Минздрава РФ и территориальными учреждениями, выполняющими контрольно-разрешительные функции. Этим же приказом было предписано разработать и представить для утверждения в жесткие сроки:

- положения (Уставы) об организациях и учреждениях, входящих в контрольно-разрешительную систему;

- составы комитетов и комиссий, осуществляющих экспертизу новых ЛС и медтехники;

- нормативные документы, регламентирующие организацию и осуществление экспертизы, клинических испытаний и госконтроля качества ЛС, медтехники и изделий медицинского назначения.

Во исполнение данного приказа были введены в действие:

- Положение об Управлении государственного контроля качества ЛС и медицинской техники (1993 г.);

- Положение о Бюро по регистрации новых зарубежных ЛС, медтехники и изделий медицинского назначения (1993 г.), позднее, в 1996 г., влившегося в Бюро по регистрации ЛС, медтехники и изделий медицинского назначения;

- Положения об Экспертных комитетах, в т.ч. Фармакологическом и Фармакопейном государственных комитетах (1993 г.);

- Постановление Госкомсанэпиднадзора и Инструкция Минздравмедпрома (1994 г.).

Таким образом, в 1993 г. была намечена общая, а в 1994 г. – сформирована окончательная структура контрольно-разрешительной системы.

Нормативные документы, принятые в 1994-1995 гг. во исполнение приказа МЗ РФ №211, устанавливали порядок и сроки проведения экспертных работ, определяли перечень документов и требований к ним при подаче заявления о регистрации ЛС, критерии принятия решений о проведении клинических исследований и исследований биоэквивалентности лекарственных препаратов, а также о приостановке регистрации ЛС. Кроме того, учитывалась специфика экспертизы лекарственных препаратов и субстанций. Контроль экспертизы и регистрации медицинских иммунологических препаратов был возложен на Госкомсанэпиднадзор. Таким образом, были обозначены основные направления регистрационной оценки ЛС и ответственные исполнители.

Следует отметить, что перечисленные документы устанавливали достаточно высокий уровень требований к предрегистрационной экспертизе эффективности, безопасности и качества ЛС, что должно было обеспечить соответствующее качество выходящих на российский фармрынок продуктов.

Нормативно-правовые акты, принятые в 1995-96 гг., уточняли порядок экспертизы для лекарственных препаратов, имеющих более узкую специфику экспертизы. Кроме того, эти документы подробно излагали нормы регистрации ЛС дистрибьютором, представляющим фирму-производителя, и регламентировали экспертизу инструкций по медицинскому применению лекарственных препаратов как основного носителя официальной информации о ЛС. Тем самым были заложены основы совершенствования как оценки административных данных, так и предметной экспертизы.

До 1997 г. регистрация ЛС осуществлялась на основании инструкций и приказов Минздравмедпрома, при этом принятие решений о регистрации и разрешении к медицинскому применению ЛС происходило в Бюро по регистрации ЛС, медтехники и изделий медицинского назначения. Экспертиза регистрационных досье проводилась в рабочих органах Фармакологического и Фармакопейного комитетов, экспертные заключения которых являлись основанием для принятия решений о регистрации ЛС. В это время Минздравмедпром России осуществлял контроль деятельности контрольно-разрешительной системы лишь условно.

3 июня 1997 г. постановлением Правительства РФ №659 было утверждено "Положение о Министерстве здравоохранения РФ". Одной из основных задач вновь образованного министерства являлась "разработка предложений и участие в формировании государственной политики в области производства лекарственных, диагностических, дезинфекционных средств, а также обеспечение реализации единой технической политики в области разработки и производства иммунобиологических препаратов". Однако Положение в редакции от 1997 г. не предусматривало реализации контроля экспертизы и регистрации ЛС.

Параллельно с процессами разработки и совершенствования нормативно-правовой базы в областиэкспертизы и регистрации ЛС разрабатывались акты, позволявшие осуществлять контроль серийно выпускаемой продукции, т.е. создавались элементы мониторинга маркетингового применения ЛС в рамках выполнения задач контрольно-разрешительной системы.

К концу 1997 г. была сформирована структура контрольно-разрешительной системы, которая, благодаря своей оснащенности, кадровому составу и его профессиональной компетентности, могла обеспечить возрастающие потребности в экспертной оценке ЛС, попадающих на фармрынок России. Однако данная организационно-функциональная структура опиралась практически исключительно на распорядительные нормативные акты, отсутствовала серьезная законодательная база в виде Федерального закона и поддерживающих нормативно-методических актов – отраслевых стандартов и методических рекомендаций, которые могли бы конкретизировать требования как к ЛС, так и к самому процессу экспертизы.

Первым актом, инициировавшим разработку правового сопровождения экспертизы и регистрации ЛС, явилась одобренная постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. №1387 "Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в РФ". Документ сфокусировал внимание на нарастающем кризисе в здравоохранении России и на необходимости реализации продуманной стратегии реформирования отрасли. В "Концепции" было подчеркнуто значение совершенствования госрегулирования в области обеспечения ЛС, изделиями медицинского назначения и медтехникой и совершенствования правового регулирования деятельности в сфере здравоохранения. Данным документом для реализации единой политики государства в области здравоохранения предусматривалась, в частности, разработка законодательной и нормативно-методической базы деятельности контрольно-разрешительной системы в сфере обращения ЛС. В "Концепции" также была обозначена необходимость совершенствования существующей контрольно-разрешительной системы экспертизы, стандартизации и госконтроля как на федеральном, так и на территориальном уровне. 22 июня 1998 г., после долгого периода разработки и обсуждения, был принят основополагающий нормативно-правовой акт в сфере обращения ЛС - Федеральный закон №86 "О лекарственных средствах". Закон определил правовую основу производства, изготовления ЛС, проведения доклинических и клинических испытаний, госрегистрации ЛС и нормы формирования информации о них. Чуть ранее, 02.03.1998 г., была утверждена очередная редакция Федерального закона № 5487-1 "Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан", утвердившая полномочия федеральных органов государственной власти подтверждать соответствие эффективности, безопасности и качества ЛС путем проведения экспертизы, регистрации и разрешения применения.

В условиях введения в действие ФЗ "О лекарственных средствах" многие проблемы, стоящие перед органами контрольно-разрешительной системы, были преодолены. Кроме того, Закон являлся значительным шагом вперед на пути международной гармонизации экспертизы и регистрации ЛС, поскольку учитывал опыт работы контрольно-разрешительной системы стран Европейского союза. Однако документ такого уровня не мог регламентировать все детали дорегистрационной оценки ЛС – возникла необходимость разработки и внедрения целого ряда подзаконных актов, регулирующих различные направления деятельности контрольно-разрешительной системы.

Структура контрольно-разрешительной системы была окончательно сформирована при введении следующих нормативных документов:

-"Правил регистрации ЛС" (1998г.);

-"Положения о порядке проведения экспертизы эффективности и безопасности ЛС" (1999г.);

- "Инструкции "О совершенствовании экспертизы и испытаний медицинских иммунобиологических препаратов с целью их регистрации" (1999 г.);

-При внесении в конце 1999 г. изменений в действующее "Положение о Министерстве здравоохранения РФ" (1997 г.) и утверждении постановлением Правительства РФ нового "Положения о Министерстве здравоохранения РФ" (2002г.);

-Приказа Минздрава РФ "Об утверждении положения о порядке проведения государственного контроля эффективности и безопасности ЛС на территории РФ" (2003г.).

Изменениями, внесенными в действующее "Положение о Министерстве здравоохранения РФ", министерство было уполномочено "осуществлять государственный контроль качества, эффективности и безопасности ЛС в РФ". В 2002 г. был практически полностью пересмотрен текст Положения, однако функции организации госконтроля качества, эффективности и безопасности ЛС и разработки нормативов и стандартов в сфере здравоохранения и контроля над их соблюдением сохранились.

"Правилами государственной регистрации ЛС" работа по осуществлению госрегистрации ЛС была возложена на Департамент госконтроля качества, эффективности и безопасности ЛС и медтехники.

С учетом специфики ЛС, экспертиза медицинских иммунобиологических препаратов осуществлялась Комитетом медицинских иммунобиологических препаратов ("Инструкция "О совершенствовании экспертизы и испытаний медицинских иммунобиологических препаратов с целью их регистрации"), а всех прочих ЛС – Научным центром экспертизы и государственного контроля ЛС ("Положение о порядке проведения экспертизы эффективности и безопасности ЛС"). С начала 2003 г., во исполнение приказа №223, данную функцию осуществлял Научный центр экспертизы средств медицинского применения Минздрава РФ.

С момента выхода Федерального закона "О лекарственных средствах"до начала 2002 г. был утвержден и введен в действие ряд нормативно-методических документов. К их числу относились ОСТы и методические рекомендации, посвященные проблемам проведения клинических испытаний в РФ, организации производства и контроля качества ЛС, стандартам качества ЛС, информационному стандарту ЛС и пр. Данные нормативно-методические акты представляли собой квинтэссенцию накопленного опыта в данных областях и являлись значимым шагом в направлении международной гармонизации. В эти же годы был утвержден ряд распорядительных актов, регламентирующих процедуры проведения дорегистрационных исследований ЛС, экспертизы и регистрации.

Формирование нормативно-методической базы после принятия Закона "О лекарственных средствах" не могло быть ограничено разработкой новых распорядительных и нормативно-методических решений. Требовалось устранение дублирующих документов, а также актов, противоречащих принятым позднее. В начале 2002 г. решением Минздрава РФ был принят документ "Об утверждении перечня нормативных правовых актов, признанных не действующими на территории РФ по разделу: "Государственный контроль ЛС и медицинской техники".

1 июля 2003 г. с введением в действие Федерального закона "О техническом регулировании" начался новый этап формирования нормативно-правовой базы экспертизы и регистрации в РФ. Закон внес кардинальные изменения в сложившуюся систему законодательства в части установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, выполнения работ и оказания услуг, а также оценки и подтверждения соответствия. Инновационность закона заключается в инициации перехода от ведомственного нормирования и обязательных стандартов к разработке и принятию технических регламентов как особого вида документов, принимаемых на уровне законодателей при участии всех слоев общества.

Первые шаги в отношении реализации Федерального закона в области обращения ЛС были сделаны Государственным комитетом РФ по стандартизации и метрологии еще в апреле 2003 г., т.е. более чем за 2 месяца до вступления закона в силу. Был подписан приказ "О создании технического комитета по стандартизации "Лекарственные средства" во исполнение Распоряжения правительства РФ "Об утверждении плана действия Правительства РФ на 2003 г. по реализации основных направлений социально-экономического развития РФ". Техническому комитету была поручена подготовка перечня необходимых технических регламентов и других нормативных документов в сфере обращения ЛС и доведение информации об этом до заинтересованных лиц. Распоряжением Правительства РФ №1421-р от 6 ноября 2004 г. была утверждена программа разработки технических регламентов на 2004-2006 гг., в рамках которой предполагалась разработка Технического регламента "О требованиях к безопасности ЛС, процессам их разработки, изготовления, производства, испытания, хранения, перевозки, реализации, применения и утилизации".

Федеральный закон "О техническом регулировании", являясь правовым документом федерального уровня, требовал принятия значительного числа подзаконных актов, конкретизирующих положения закона, для полномасштабной реализации реформы технического регулирования. До конца 2003 г. были приняты постановления Правительства по реализации ФЗ "О техническом регулировании". Данные акты определили орган, уполномоченный исполнять функции национального органа РФ по стандартизации – Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии, он же был наделен функциями федерального органа по техническому регулированию. Были установлены порядок, срок и размер платы за опубликование уведомлений о разработке проектов технических регламентов и нацстандартов и о завершении публичного обсуждения проекта нацстандарта. Были также утверждены положение, устанавливающее порядок создания и ведения федерального информационного фонда технических регламентов и нацстандартов, порядок создания и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию, конкретизированы условия применения ОСТов до принятия национальных стандартов. Таким образом, 2003 г. являлся годом принятия ряда подзаконных актов для обеспечения последовательного внедрения реформы технического регулирования.

После принятия Федерального закона "О техническом регулировании" разработка нормативно-правовых актов, обеспечивающих потребности экспертизы и регистрации ЛС, не была остановлена. В этот период разрабатывались нормативно-правовые документы по следующим направлениям:

- Подзаконные акты во исполнение вступившего в силу Федерального закона "О техническом регулировании";

- Нормативно-правовые акты во исполнение Федерального закона "О техническом регулировании";

- Нормативно-методические документы по экспертизе и регистрации ЛС;

- Нормативно-правовые документы, поддерживающие исполнение функций контрольно-разрешительной системой;

- Правовые акты, готовящие преобразования структуры здравоохранения при проведении Административной реформы.

Нормативно-методические акты по экспертизе и регистрации ЛС, разработанные и утвержденные в указанное время, были представлены следующими направлениями: регистрацией цен ЛС, изменением порядка формирования регистрационных номеров ЛС, разработкой методов контроля качества медицинских иммунобиологических препаратов, разработкой технических условий первичной упаковки лекарственного препарата, правилами производства и контроля качества ЛС.

Нормативно-правовые документы, поддерживающие исполнение функций контрольно-разрешительной системы, в своей основе являлись распорядительными актами о включении лекарственного препарата в Государственный реестр ЛС или Государственный реестр цен ЛС, о приостановлении действия регистрации, об изменении потребительской упаковки, о перечне разрешений на проведение клинических исследований и пр.

Июнь 2004 г. являлся началом значимых преобразований как структуры Государственного управления во всех промышленных и социально-экономических областях, так и в здравоохранении в рамках проведения административной реформы. Разработка концепции нового государственного менеджмента требовала обозначения четких целей и задач, определения инструментов реформирования, его этапов, сроков и основных мероприятий при реализации, а также показателей эффективности комплексной модернизации. Все указанные позиции были сформулированы в документе "Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.", вышедшем еще в середине 2003 г. Данный документ обозначил вид административных преобразований, которые должны быть основаны на радикальном сокращении функций, осуществляемых госорганами, и на формировании эффективно работающего механизма административных и судебных процедур. 23 июля 2003 г. приказом Президента РФ №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг." были определены приоритетные направления административной реформы.

Разработка предложений по решению основных задач преобразований была возложена на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451. В соответствии с рекомендациями Комиссии, приказом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" была образована новая административно-функциональная система федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.

Весной 2004 г. вышел ряд документов, осуществлявших подготовку к преобразованию структуры здравоохранения при проведении административной реформы. К их числу относились постановления Правительства РФ "Вопросы Министерства здравоохранения и социального развития РФ" и "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития". Кроме того, приказом Минздравсоцразвития РФ в мае 2004 г. был создан Фармакологический комитет Минздравсоцразвития вне контрольно-разрешительной системы ЛС. Таким образом, уже весной 2004 г. была обозначена структура будущей контрольно-разрешительной системы. Позже, в июне 2004 г., постановлением Правительства РФ были приняты Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ и Федеральной службе по Надзору в сфере здравоохранения и социального развития.

Однако фактически Федеральная служба начала свою деятельность еще в апреле 2004 г. Одним из первых документов, подписанных в рамках осуществления ее деятельности, являлось Письмо "О регистрации ЛС" от 19 апреля 2004 г., устанавливавшее порядок подачи заявки на госрегистрацию ЛС.

Этап проведения административной реформы являлся очень непростым как для становления контрольно-разрешительной системы ЛС в РФ, так и для медицинской промышленности в целом. Следующие друг за другом реформационные и в то же время основополагающие изменения правового и организационно-функционального устройства отрасли – реформа технического регулирования и административная реформа - возлагали на всех участников процесса экспертизы и регистрации ЛС ответственность за разработку и внедрение соответствующих нормативно-правовых документов, способствующих адекватному развитию контрольно-разрешительной системы ЛС. Итак, разработка нормативно-правовой базы данного периода была сосредоточена на следующих направлениях:

- Подзаконные акты для реализации Концепции административной реформы, в т. ч. правовые документы, устанавливающие структурно-иерархическое построение здравоохранения;

- Нормативно-правовые акты во исполнение Федерального закона "О техническом регулировании";

- Нормативно-методические документы по экспертизе и регистрации ЛС в соответствии с концепцией технического регулирования;

- Нормативно-правовые документы, поддерживающие исполнение функций контрольно-разрешительной системой.

После правового определения полномочий и задач, стоящих перед Минздравсоцразвития РФ и Федеральной службой, был подписан ряд приказов, определяющих место вспомогательных организаций по экспертизе и регистрации ЛС, в т.ч. Фармакологического комитета, Комитета по этике и института внешних экспертов. Таким образом, была сформирована новая, более сложная модель контрольно-разрешительной системы с вовлечением большего количества участников, что должно было форсировать повышение качества экспертных и регистрационных действий.

В это же время начала "приносить плоды" реформа технического регулирования. На сайте разработчика Технического регламента – Некоммерческого партнерства "Национальный институт технического регулирования" - был помещен проект разработанного документа. Предложенный документ компилировал отечественные особенности регулирования отношений между участниками сферы обращения ЛС и гармонизированные требования международной практики экспертизы и регистрации ЛС.

В соответствии с реформой технического регулирования за 2005-2006 гг. были утверждены 4 Национальных стандарта. Вместе с тем продолжалась разработка методических актов. Так, в августе 2004 г. были утверждены методические указания "Проведение качественных исследований биоэквивалентности ЛС". Иные методические и распорядительные документы данного периода оформлялись в виде приказов и касались вопросов охраны интеллектуальной собственности, оформления нормативной документации для представления пакета документов для предрегистрационной экспертизы, оформления потребительской упаковки и переоформления регистрационных удостоверений.

В конце 2005 г. письмом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития была начата работа по реализации постановления Правительства РФ "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Данный документ предложил для открытого обсуждения перечень административных регламентов, которые планировалось разработать в течение последующих 2 лет. Деятельности контрольно-разрешительной системы были посвящены два административных регламента из списка представленных: "Государственная регистрация ЛС" и "Организация проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности ЛС". Работа над проектами административных регламентов проводилась Координационным комитетом по реализации проектов, связанных с проведением административной реформы в Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.

Разрабатываемые административные регламенты должны были определять сроки и последовательность административных процедур федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг (Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. №679). Для фармкомпаний, представляющих на отечественном фармрынке ЛС, разработка и утверждение Административных регламентов означали снятие излишнего госрегулирования и оптимизацию исполнения государственных функций по организации экспертных работ и регистрации ЛС, упорядочение и конкретизацию обязательств органов исполнительной власти. Это, в свою очередь, должно способствовать формированию процедур контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.

Разработка данных документов велась очень оперативно, и в марте 2006 г. проекты обоих регламентов были помещены на официальном сайте Росздравнадзора. Данные документы вызвали активные обсуждения, в рамках которых были сформулированы конструктивные поправки.

Таким образом, контрольно-разрешительная система прошла большой путь как в структурном становлении и формировании, так и в развитии нормативно-правового сопровождения. При каждом изменении администрирования отрасли претерпевала изменения и система экспертизы и госрегистрации ЛС. Современный этап характеризуется принятием мер, направленных на повышение качества экспертизы и обеспечение прозрачности процессов допуска на фармрынок ЛС, а также на международную гармонизацию требований как к регистрируемым ЛС, так и к контрольно-аналитическим структурам и соответствующим подразделениям федерального органа исполнительной власти, осуществляющим госрегистрацию ЛС, о чем свидетельствует целенаправленная работа по созданию административных регламентов.

3. Лицензирование

Один из методов государственного регулирования фармаце