Государственное устройство России в XVIII-XIX веках

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ В XVIII И XIX ВЕКАХ

Содержание

1. Верховная власть
2. Центральные учреждения
3. Местное управление
4. Судоустройство

Верховная власть. Петр Великий сосредоточил в своих руках и юридически, и в действительности, - абсолютную неограниченную власть, устранив те два учреждения (патриаршество и боярскую думу), в которых так или иначе могло проявляться противодействие самодержавию государя. В царствование его эта власть была формулирована в законе - в Воинском Уставе ("Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благо мнению, управлять") и в Духовном Регламенте, - что хотя и не могло отразиться на существе власти монарха, но несомненно имело серьезное практическое значение, внося точность и определенность в область, которая до тех пор нормировалась лишь общим народным правосознанием, выражавшимся довольно сбивчиво в обычном праве. В это же царствование появляется официально теоретическое обоснование прав неограниченного императора, в виде написанного Феофаном Прокоповичем , по поручению Петра, трактата: "Правда воли Монаршей" (Полный Свод Законов, том VII, № 4870). Исходившая из господствовавшей тогда теории договорного происхождения государства, а также из Священного Писания, и выводившая из них неограниченность власти русского монарха, "Правда воли Монаршей" должна была поднять нравственный авторитет этой власти, но вместе с тем ставила для законности ее действий известные условия (веления государя не должны быть вредны); кроме того, "Правда" возбуждала немало политических вопросов, раньше вряд ли интересовавших наше общество. Будучи распространена при Петре и при Екатерине I в десятках тысяч экземплярах, она должна была будить политическую мысль, давая ей иногда направление, не вполне согласное с целями трактата, хотя он и разрешал затрагиваемые вопросы всегда в пользу неограниченной монархии. Немедленно после смерти Петра начинаются попытки высших слоев тогдашней чиновной, а также и родовой придворной аристократии, так или иначе ограничить власть императора. Приверженцы малолетнего великого князя Петра Алексеевича (князь Дмитрий Михайлович Голицын и др.) предлагали возвести его на престол, поручив правление императрице Екатерине вместе с Сенатом. План этот не был приведен в исполнение: на престол вступила Екатерина I, но не по праву своему, а по избранию Сенатом, Синодом и генералитетом. Стремления к ограничению императорской власти, как это сразу подметили иностранные посланники при русском дворе, сказались в учреждении Верховного Тайного совета (8 февраля 1726 г.), в котором несколько лиц (князь Меншиков, граф Апраксин, граф Головкин, барон, граф Толстой, князь Дмитрий Михайлович Голицын) фактически руководили всеми делами государственного управления. Воцарение малолетнего Петра II (7 мая 1727 г.), происшедшее согласно тестаменту Екатерины I, но официально названное "избиранием" на престол, еще более возвысило значение "верховников" (см.) - членов Тайного совета, которому п. 5 Тестамента передал "полную власть правительствующего самодержавного государя". После падения Меншикова в Совете получили преобладание представители родовой аристократии в лице четырех князей Долгоруких и двух князей Голицыных; кроме них членами Совета были граф Головкин и барон Остерман. Власти своей верховники не пожелали выпускать из рук и после скоропостижной смерти Петра II (18 января 1730 г.). Приглашая на престол курляндскую герцогиню Анну Иоанновну, дочь Иоанна Алексеевича, Совет предложил ей ряд пунктов, которые она и подписала в Митаве. Пунктами этими или предварительными "кондициями" будущая императрица обязывалась, между прочим, в супружество во всю жизнь не вступать, не назначать себе наследника, не объявлять войны и не заключать мира без согласия Верховного Тайного совета; подданных новыми податями не отягощать; в чины выше полковника и во все придворные никого не производить, вотчин и деревень никому не жаловать; гвардии и армии находиться в ведении Верховного Тайного совета; у дворянства жизни, имущества и чести без суда не отнимать; не распоряжаться государственными доходами. При несоблюдении одного из этих условий императрица должна была лишиться престола. Прибыв в Москву и убедясь, что эти пункты предложены ей лишь незначительной партией, императрица 25 февраля разорвала их, и 28 февраля того же 1730 г. был издан манифест о восприятии ею самодержавия. Попытки ограничить самодержавие на время прекратились, хотя, по словам "секретнейшего наставления" Екатерина II генерал-прокурору князю Вяземскому, в Сенате существовала партия, желавшая этого. Попыткой ограничить власть Екатерины II являлся представленный ей графом Н.И. Паниным , немедленно по восшествии ее на престол, проект учреждения Совета и реформы Сената. Собственно в самом проекте, написанном Д.И. Фонвизиным под руководством Панина - который, в свою очередь, как утверждают, находился под влиянием принципов шведского государственного строя, - ограничительные тенденции выражены настолько слабо, что некоторые исследователи (господин Чечулин ) отрицают и самую наличность этих тенденций. Сама императрица, однако, судя по письму ее к Понятовскому (в августе 1762 г.), и те из современников, которые были знакомы с проектом и чьи отзывы о нем дошли до нас (Вильбуа, граф Бестужев-Рюмин, граф М.Р. Воронцов), единодушно видели в нем стремление к аристократическому образу правления. Характер ограничения императорской власти до некоторой степени имели постановления о том, что часть членов Совета (6) должны быть несменяемыми, а Сенат должен состоять частью из членов, назначаемых от короны и несменяемых, частью же, и при том наиболее значительной, из членов, избираемых дворянством. От осуществления этого проекта, в котором надо видеть последнюю попытку аристократической партии, Екатерина, после долгих колебаний, отказалась. Позже императрица, говорившая про себя, "что она в душе республиканка и деспотизм ненавидит", пришла к убеждению, что "для блага народа русского абсолютная власть необходима". Эту мысль она подробно развила в своем "Наказе" (главы I - III). В первую половину царствования Александра I самодержавие, по выражению Сперанского, "имело прямое направление к свободе". Еще будучи наследником, в апреле 1797 г., Александр Павлович просил Чарторыского составить проект манифеста, который должен был быть обнародован при будущем вступлении Александра на престол. Он желал, чтобы в манифесте были указаны неудобства наследственной неограниченной монархии, реформы, которые Александр предполагать дать России, и его намерение по осуществлению этих реформ отказаться от престола в пользу того, кто по народному выбору оказался бы более способным продолжать начатое им дело. Осенью того же 1797 г. Александр писал Лагарпу о своем намерении постепенными реформами дать народу свободную конституцию, с народным представительством. В 1801 г. был составлен, для обнародования во время коронации, проект "всемилостивейшей грамоты российскому народу", в которой, помимо восстановления силы некоторых екатерининских законов, отмененных Павлом (дворянские грамоты, грамоты на права и выгоды городов, запрещение конфискации и т. п.), устанавливалось право личной неприкосновенности и "невозбранная свобода мысли, веры или исповедания, богослужения, слова или речи, письма и деяния, поколику они законам государственным не противны и никому не вредительны". В целом эта грамота обнародована не была: Александр, отдельными распоряжениями, восстановил лишь силу некоторых екатерининских законов. В 1802 году в "неофициальном комитете" обсуждалась, но в конце концов отвергнута мысль (графа Н.С. Мордвинова, Г.Р. Державина) о предоставлении Сенату прав "корпуса политического", с тем, чтобы сенаторы или часть их избирались народом, т. е. в действительности - дворянством. В 1803 г. император поручил, через Кочубея, Сперанскому составить план устройства судебных и правительственных учреждений. Он дошел до нас в черновой рукописи, где изложены общие начала "государственного закона" (этим выражением, по словам Сперанского, заменен термин "конституция"); но вместе с тем Сперанский доказывал невозможность немедленного введения представительной формы правления в тогдашней России. Он предполагал, сохранив самодержавную власть, ввести разные установления, которые, постепенно раскрываясь, приготовляли бы дух народный к "истинному монархическому" управлению. Для этого он предлагал учредить Сенат законодательный и Сенат исполнительный (суд и управление). "Приучая народ взирать на законодательную власть в некотором наружном отделении", эта реформа, вместе с публичностью всех деяний Сената, "воспитает народ к другому порядку вещей, и с развитием просвещения и сопряжением многих обстоятельств, в те же, так сказать, рамы вместится другое устройство, не на видимом порядке, но на внутреннем основанное". Какова была судьба этой работы Сперанского - неизвестно. В 1804 году Розенкампфу , первому референдарию комиссии составления законов, было поручено, через князя Лопухина, составить проект конституции. Он написал лишь общий набросок ее, который был разработан Новосильцевым и Чарторыским, но не получил дальнейшего движения в виду того, что Александр был в то время отвлечен вопросами внешней политики (войны 1805 - 1807 г.). Насколько можно судить по письмам профессора Паррота к императору, мысль о введении конституционного правления не оставляла его в эти годы. В 1808 г. начались непосредственные совместные работы Александра со Сперанским по составлению конституции. Проект ее к октябрю 1809 г. был написан Сперанским и затем был подвергнут совместной его и императора обработке. Основные положения проектированного ими "государственного уложения" сводились к следующему. Законодательная власть осуществляется совместно государем и "государственной думой", причем право инициативы законов и санкции их принадлежит исключительно государю, ибо правительство должно иметь "всю возможную силу действовать во благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна быть умеряема"; впрочем, государственной думе предоставляется делать представления о государственных нуждах. Судьи свободно избираются подданными; правительство, слагая с себя ответственность за эту часть, передает ее, так сказать, тому же началу, от которого истекает и власть законодательная, т. е. народу. В суде действие правительства ограничивается одним надзором, через председателей судов (которые не суть судьи), за соблюдением форм судебных и охранением их. Исполнительная власть принадлежит правительству, причем каждый акт державной власти должен быть контрасигнирован министром, ответственным перед государственной думой. Когда какой-либо мерой правительства "явное будет сделано нарушение коренному государственному закону, как-то личной или политической свободе", или когда правительство "в установленное время не представит отчетов", то в этих случаях (и только в них) законодательное сословие выступает из своей роли учреждения, рассматривающего лишь вопросы, возбужденные правительством, и собственной властью возбуждает следствие против министра. Начало разделение властей проводится последовательно от центральных учреждений до местных (губернских, окружных и волостных), которые все построены на одной и той же схеме. "Законодательство Управление Суд Государственная дума Министерства и правительствующий Сенат. Судебный Сенат. Губернская дума. Управление губернское. Суд губернский. Окружная дума. Управление окружное. Суд окружной. Волостная дума. Управление волостное. Суд волостной." Все члены управления соединяются в государственном совете и через это учреждение ("сословие", по терминологии Сперанского) восходят к верховной императорской власти. Волостные думы собираются каждые 3 года и состоят из всех владельцев недвижимой собственности и представителей от казенных крестьян (по 1 на 500 душ). Волостная дума избирает членов волостного правления и суда, рассматривает отчеты правления, составляет список 20 опытнейших обывателей, избирает членов окружной думы и представляет ей о нуждах волости. Совершенно аналогичны обязанности окружной и губернской дум. Государственная дума составляется из депутатов, избранных губернскими думами, но, в противоположность местным думам, собирающимся лишь раз в три года, она, в силу самого закона, должна собираться ежегодно (в сентябре). Представитель государственной думы (ее "канцлер") избирается ею и утверждается государем. Некоторых из местных должностных лиц, а также сенаторов, правительство должно было назначать из лиц, внесенных в списки отличнейших граждан, составленные волостными, окружными и губернскими думами. Это государственное уложение предполагалось ввести в действие постепенно: к 1 января 1810 года преобразовать Государственный совет, к 1 мая окончить преобразование всех министров и первого (административного) департамента правительствующего Сената, и к тому же сроку рассмотреть в Государственном совете проект государственного уложения, а с 1 мая начать введение установленных им волостных, окружных и губернских учреждений. К 15 августа имелось в виду созвать депутатов губернских дум, под предлогом рассмотрения проекта гражданского уложения, дать им две недели чтобы проверить свои полномочия и представить наказы, а 1 сентября открыть Государственную Думу, со всеми приличными обрядами. И тогда, по словам Сперанского, "Россия воспримет новое бытие и совершенно во всех частях преобразуется". Реформа, однако, задержалась. Государственный совет был открыт в назначенное время и в предположенном виде, как орган, через который дела трех "государственных сословий" - Думы, министерств и судебного Сената - должны восходить к державной власти; реорганизация министерств совершилась не сразу и не в полном объеме, а остальная реформа (судебная и конституционная) хотя и была одобрена государем, но вовсе не была осуществлена, главным образом, по-видимому, в силу наступивших военных событий (Отечественная война) и немилости, в которую впал Сперанский. Свое намерение даровать России конституцию Александр Павлович проявлял и во вторую половину своего царствования. В 1815 г. он даровал конституцию Царству Польскому, а в 1818 г. в речи, произнесенной на варшавском Сейме, дал понять, что собирается распространить и на Империю "спасительные влияния законосвободных учреждений". Вскоре после этого он поручил составить план конституции для России Новосильцеву, который и составил, с помощью французского юриста Deschamps, "Государственную уставную грамоту Российской Империи". Она не заключала в себе проекта общего переустройства империи, а вводила лишь Государственный Сейм из двух палат: Сената (из членов, пожизненно назначаемых государем) и Посольской палаты (члены ее назначались государем из кандидатов, избранных в двойном числе Посольской палатой каждого наместничества); в состав наместнических сеймов должны были входить члены, назначенные государем из кандидатов, избранных дворянами и городами наместничества в полуторном числе будущих членов. Государственному Сейму предоставлялось участие в законодательной власти государя: для издания закона и утверждения бюджета требовалось согласие обеих палат. Инициатива закона и право утверждения законопроектов принадлежали одному государю. Устанавливалась ответственность министров. В 1819 г. проект был представлен государю, который остался доволен этой работой, но в законодательном порядке проект не получил движения. С тех пор вопрос о введении представительной формы правления в правительственных сферах не возникал; лишь в конце царствования Александра II возникли предположения, не носившие, однако, вопреки ходячему мнению, строго конституционного характера, но обществом почему-то понятые именно в этом смысле. Император одобрил лишь мысль министра внутренних дел, графа Лорис-Меликова, о своевременности привлечения сведущих лиц - применительно к порядку, уже испытанному при разработке крестьянской реформы, - к совещательному участию в изготовлении центральными учреждениями законопроектов по тем вопросам, которые Высочайшей волей будут признаны подлежащими разрешению. 17 февраля 1881 г. был Высочайше утвержден доклад графа Лорис-Меликова, в котором предлагалось: "1) сделать ныне же распоряжение, чтобы находящиеся в разных министерствах и других центральных учреждениях материалы, имеющие отношение к перечисленным министром внутренних дел вопросам, были собраны, сгруппированы по однородным предметам и приведены в такой порядок, в каком, по усмотрению подлежащего министра, они могли бы с удобством быть подвергнуты соображению подготовительных комиссий. 2) На окончание этих (пункт 1) работ назначить срок, совпадающий с окончанием сенаторских ревизий. По представлении сенаторам добытых из ревизии данных, дополнить ими собранные в центральных учреждениях материалы и установить те вопросы и предложения, которые в течение осени могли бы быть внесены в подготовительные комиссии. 3) Подготовительные комиссии учредить из членов правительственных ведомств и приглашенных, с Высочайшего соизволения, сведущих - служащих и не служащих - лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям государственного управления или народной жизни. На обязанность сих комиссий возложить составление законопроектов в тех пределах, кои будут указаны Высочайшей волей. 4) Составленные подготовительными комиссиями законопроекты, предварительно внесенные установленным порядком в Государственный совет, передавать по Высочайшему повелению на Обсуждение общей комиссии, учреждаемой на нижеследующих основаниях. 5) Общая комиссия, под председательством лица, непосредственно избранного Высочайшей властью, составляется: а) из назначенных, по Высочайшему повелению, к постоянному присутствию в оной лиц, принимавших участие в работах подготовительных комиссий; б) из выборных от губерний, в коих введено положение о земских учреждениях, и от некоторых значительнейших городов, и в) из назначенных особым порядком членов от тех местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует. 6) От губерний, в коих введено положение о земских учреждениях, избирается в состав общей комиссии по одному или по два члена, соображаясь с населением губернии. Избрание предоставляется губернским земским собраниям. 7) Члены от значительнейших городов избираются городскими думами, в столицах - по два, в прочих городах - по одному. 8) Губернским земским собраниям и городским думам предоставляется избрать членов общей комиссии как из среды гласных, так и из других лиц, принадлежащих к населению губернии или города. 9) Порядок и условия назначения в общую комиссию представителей от местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует, имеют быть определены особо. 10) Члены подготовительных комиссий, не назначенные к постоянному участию в занятиях общей комиссии, присутствуют в ней, с правом голоса, при обсуждении тех законопроектов, в составлении которых они участвовали. 11) Для занятий общей комиссии назначается определенный срок. 12) Работы общей комиссии имеют значение совещательное. Учреждением ее не изменяется существующий ныне порядок возбуждения законодательных вопросов и окончательного их обсуждения. Рассмотренные общей комиссией законопроекты вносятся законным порядком в Государственный совет подлежащими министрами, с изложением и собственного заключения министра". В тот же день император повелел Лорис-Меликову изготовить правительственное сообщение о принятом решении. Проект этого сообщения был изготовлен графом Лорис-Меликовым и утром 1 марта 1881 г. одобрен государем императором, который при этом выразил желание, чтобы проект сообщения, до его напечатания, был выслушан в заседании Совета министров 4 марта. Мученическая кончина императора Александра II не сразу остановила движение этого дела. 8 марта был собран Совет министров, высказавшийся, большинством голосов, в пользу проекта. Для окончательного обсуждения его было предположено новое особое совещание, которое, однако, не состоялось, и 29 апреля 1881 г. был издан манифест, в котором император Александр III, между прочим, говорил: "посреди великой Нашей скорби голос Божий повелевает Нам стать бодро на дело Правления, в уповании на Божественный Промысел, с верой в силу и истину Самодержавной власти, которую Мы призваны утверждать и охранять для блага народного от всяких на нее поползновений". Таким образом Императорская власть была и остается неограниченной. Порядок преемства престола определен актом 5 апреля 1797 г. К наследованию призываются сначала мужчины мужских линий, согласно началам первородства и последовательного преемства линий (так называемое начало заступления: престол переходит в боковую линию лишь по пресечении всех прямых нисходящих линий), и в случае окончательного пресечения всех мужских линий - в женские, следуя тут весьма сложному порядку (см. Престолонаследие). Законы о престолонаследии являются единственными, до некоторой степени, связывающими волю царствующего императора, так как он при святом короновании и миропомазании "обязуется свято наблюдать" все законы. Все остальные "Основные государственные законы", по силе своей, ничем не отличаются от законов обыкновенных. Совершеннолетие Государя (и Наследника) полагается в 16 лет. При вступлении на престол несовершеннолетнего императора учреждается правительство (для управления государством) и опека (над личностью монарха); правительство и опека могут совмещаться в том же лице или, по назначении скончавшегося Государя, быть поручены разным лицам (см. Регентство). Если скончавшимся Государем не назначено других лиц, то правительство и опека принадлежат отцу или матери императора, или ближайшему к наследию престола совершеннолетнему родственнику (или родственнице) малолетнего императора. При правителе полагается совет правительства из 6 особ (и непосредственного числа членов Императорской Фамилии, по назначению правителя); мнение совета спрашивается правителем по всем без изъятия делам, подлежащим решению императора. Решающий голос принадлежит правителю. Советы, состоявшие непосредственно при особе монарха, существовали под разными наименованиями в продолжение почти всего XVIII века, причем слабость некоторых представителей верховной власти в XVIII веке иногда приводила к тому, что фактически власть императоров частью осуществлялась (от их имени) этими советами. Такой характер носили Верховный Тайный совет (с 8 февраля 1726 г. по 4 марта 1730 г.) и Кабинет министров (с 18 октября 1731 по 1741 г.), указы которых имели значение Высочайших указов. Другие советы "при боку" императоров, как то Конференция при Высочайшем дворе - при Елизавете, Совет - при Петре III, Совет - при Екатерине II (с 1768 г.) и при Павле - вовсе не имели политического значения. Компетенция этих, иногда полу негласных учреждений носила совещательный характер и всегда ограничивалась довольно узким кругом дел (главным образом - военные и иностранные дела). В настоящее время таким советом при неограниченном монархе является (с 12 ноября 1861 г.) Совет министров, фактически собирающийся весьма редко и состоящий, под личным председательством Государя, из министров и особо назначенных лиц. Компетенция его совершенно неопределенна: на его рассмотрение дела вносятся не иначе, как по Высочайшему повелению. В Совете обсуждаются обыкновенно общие вопросы политики, планы законодательных работ и т. п. Заключения Совета не обнародуются. Собственная канцелярия монарха в некоторые царствования (Екатерины II и Павла) являлась центром всего государственного управления. При Александре I, с учреждением министерств, она потеряла свое значение, но во время Отечественной войны значение ее вновь возросло. Временем наибольшего ее расширения является царствование Николая Павловича, при котором она состояла из 5 Отделений, по своему значению равнявшихся министерствам. С 1880 г. начинается сокращение ее Отделений. В настоящее время Собственная Его Величества Канцелярия исполняет функции личной канцелярии монарха; при ней состоит учрежденный в 1822 г. Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников и (с 1892 г.) Комитет для рассмотрения представлений к Высочайшим наградам. Собственная Его Величества Канцелярия по Учреждениям Императрицы Марии носит характер одного из министерств, а не личного секретариата Императора. Обязанности канцелярии монарха, во время Высочайших путешествий, исполняются Императорской главной квартирой.

От Петра I до Александра I. В начале царствования Петра высшим государственным учреждением продолжает быть боярская дума, которая в 1701 г. начинает называться Ближней канцелярией. Приблизительно с 1704 г. обязанности ее переходят в Канцелярию министров, которая из органа, состоящего непосредственно при государе и действующего совместно с ним, постепенно обращается в орган самостоятельный. В 1711 г. (22 февраля) учреждается Сенат, сначала на случай отлучки государя (Турецкая война), как орган, временно его заменяющий, потом, по возвращении государя, как постоянный высший орган государственного управления, подчиненный лишь государю и закону. В XVIII веке фактическое и юридическое положение Сената в системе государственного управления не было неизменным. Бывали эпохи, когда Сенат, вследствие малого внимания, уделяемого государем делам правления, фактически присваивал себе власть почти самодержавную (при императрице Елизавете). Иногда, наоборот, Сенат оказывался подчиненным другим государственным учреждениям (Верховному Тайному совету и Кабинету) и наравне с прочими коллегиями получал от них указы. В Сенате в XVIII веке сосредоточивались дела судебные, административные и законодательные, восходя на Высочайшее утверждение обыкновенно через генерал-прокурора. Должность эта, учрежденная в 1722 г. (причем Ягужинский , первый занимавший ее, фактически не исполнял ее с 1726 по 1730 г. и затем с 1731 до смерти своей в 1736 г., а преемник ему был назначен лишь в 1740 г.), устанавливала непосредственную связь Сената с государем и этим самым значительно возвышала значение Сената; но с другой стороны, личное влияние генерал-прокуроров иногда, особенно ко второй половине века, фактически подавляло самостоятельность Сената. Между Сенатом и губерниями первоначально, в особенности после того, как прежние приказы были фактически упразднены, устанавливались непосредственные сношения, для чего при Сенате состояли губернский стол, губернские комиссии и обер-фискал, с подчиненными ему местными (провинциал- и городовыми) фискалами. Когда недостаток центральных учреждений сделался заметным и Петр I, в 1718 - 1720 г., учредил по шведскому образцу коллегии, то они стали между Сенатом и местными учреждениями. Отношения коллегий к Сенату (аналогичного ему учреждения в Швеции не было) не были вполне выяснены ни в частных регламентах коллегий, ни в генеральном (28 февраля 1720 г.). Систематичности в распределении дел государственного управления коллегиями достигнуто не было: дела однородные (например, финансовые) оказались раздробленными между различными коллегиями; почти все коллегии не только управляли, но являлись и судебными инстанциями. Кроме того, коллегии создали страшную волокиту; но так как они были учреждены в эпоху, когда Сенату было фактически невозможно, при полном расстройстве местного управления, исполнять одному все функции центрального управления, то они все-таки сослужили немалую службу. Когда по Учреждению о губерниях, почти все дела, производившиеся в коллегиях, были переданы в губернии, коллегии (с 1781 г.) постепенно стали закрываться. Губернские установления вновь оказались подчиненными непосредственно Сенату. Восстановление коллегий при Павле опять создало инстанцию между Сенатом и губерниями.
ОТ АЛЕКСАНДРА I ДО НАШЕГО ВРЕМЕНИ. В первое десятилетие XIX века высшими государственными учреждениями являются Государственный совет, первоначально учрежденный 30 марта 1801 г. специально в качестве законовещательного учреждения, реформированный манифестом 8 сентября 1802 г. Сенат, учрежденные в тот же день министерства и тогда еще не упраздненные коллегии. Взаимные отношения всех этих учреждений были намечены довольно неясно. Министерства являлись какой-то надстройкой над коллегиями, не вносившей ничего принципиально нового, так как уже и раньше (при Павле) некоторые коллегии подчинялись "главным директорам". Коллегии были расписаны по (восьми) министерствам, причем каждый министр получал от подчиненных ему коллегий мемории и представления. По делам, не превышавшим власти министра, он давал коллегии и "решительные ответы", прочие же, смотря по важности, или вносил в Государственный совет, или докладывал в комитет министров, который не был особым учреждением, но лишь формой совокупного доклада: по единоличному докладу министров окончательных Высочайших резолюций воспоследовать не могло. Деятельность министров контролировалась Сенатом, которому министры были обязаны ежегодным отчетом. На деле такого рода порядок просуществовал весьма недолго. Совет скоро утратил характер законовещательного учреждения и обратился в судебное место. С 1803 г. начинается постепенное, вне какого-либо определенного плана совершающееся закрытие коллегий, дела которых передаются в департаменты и канцелярии министерств. Единоличные доклады министров входят в постоянное употребление, а комитет министров постепенно обращается в самостоятельное учреждение (с 1808 г. у него появляется собственная канцелярия) и, в особенности, во время отсутствия императора (1805 - 1808), становится центром всего государственного управления, получая чрезвычайные полномочия. Отчетность министров Сенату сначала обращается в пустую форму, а года через 2 - 3 совершенно прекращается. В 1810 - 11 г. была произведена вторая, самая крупная и наиболее последовательно задуманная из когда-либо высших в России реформа всего управления, не доведенная, однако, до конца, вследствие чего вновь учрежденные установления оказались несогласованными с губернскими и с теми центральными учреждениями, которых реформа не коснулась. Чтобы разобраться в системе центральных учреждений России, целиком (кроме судебных) унаследованных нами от той эпохи и с того времени подвергшихся лишь несущественным изменениям, необходимо не упускать из виду того общего плана, которым определялось их взаимное отношение. Как уже указано выше, план этот сводился к следующему: органом законодательной власти являлась выборная государственная дума, судебной - судебный Сенат, исполнительной - министерства, объединяемые правительствующим Сенатом. Все части управления соединялись в государственном совете и через него восходили к Верховной власти. Комитет министров предполагалось упразднить. Приведен в исполнение этот план был только относительно Государственного совета и министерств, преобразованных, в виду дальнейших реформ, законодательными актами 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. Таким образом основная идея, которая определяла организацию государственного совета и его отношение к другим учреждениям, потеряла практическое значение, и Государственный совет оказался несогласованным с другими центральными установлениями, кроме министерств; известный modus vivendi выработался между ними лишь мало-помалу, путем прецедентов и обычаев. Первоначально Государственный совет был учреждением и законовещательным, и административным, и судебным. Это последняя функция сократилась, и весьма существенно, раньше других. В этом отношении большое значение имела судебная реформа императора, предоставившая судебную власть во всем ее пространстве Сенату и местам судебным. В настоящее время в Государственный совет вносятся некоторые дела административные и, главным образом, дела законодательные; последние составляют почти исключительную его компетенцию, так что, по мнению авторитетных исследователей русского государственного права (Н.М. Коркунов), предварительное обсуждение проекта в Государственном совете является у нас основным, отличительным признаком закона. Самостоятельной, решающей власти Государственный совет не имеет; его "мнения" нуждаются в Высочайшем учреждении, причем Государь Император не связан мнением большинства и может утвердить как это мнение, так и мнение меньшинства или отдельных членов, или даже постановить совершенно самостоятельное решение. Государственный совет функционирует в составе общего собрания и департаментов, причем дела административного характера обыкновенно восходят на Высочайшее утверждение из департаментов, а дела законодательные, будучи рассмотрены в департаменте (в случае особой важности или сложности - в соединенных департаментах), поступают в общее собрание, мнение которого подносится к Высочайшему утверждению. Государственный совет состоит из членов по особому Высочайшему назначению и из министров. Дела подготовляются к слушанию и журналы заседаний составляются Государственной канцелярией, на одно из отделений которого (с 1894 г.) возложено издание Свода Законов и Полного Собрания их. Учреждением, по компетенции своей отчасти конкурирующим с Государственным советом, является комитет министров. При реформе 1810 - 11 г. комитет предположено было упразднить и дела его передать в правительствующий Сенат; но так как реформа Сената не осуществилась, то комитет, de facto, остался не упраздненным, хотя в новом учреждении министерств (1811) о нем ничего не говорилось. В 1812 г., по случаю отъезда Государя на войну, комитет опять получил чрезвычайные полномочия (с 1816 по 1825 г. это повторялось почти ежегодно) и мало-помалу приобрел первенствующее значение: сюда стекались дела законодательные, важнейшие административные и судебные. Начиная с царствования Николая I значение комитета начинает падать. Судебные дела, в особенности после судебной реформы, туда более не поступают. Комитет министров приобретает характер высшего учреждения по административным делам, причем все большее число этих дел предоставлялось разрешению отдельных министерств или по взаимному их соглашению. Никакой определенной, последовательно проведенной идеи ни в организации комитета, ни в его компетенции, ни в его положении среди других государственных установлений сознательно положено не было; отношения его к Государственному совету, а отчасти и к Сенату, остались совершенно неопределенными. Дела вносятся в комитет или министрами, или по особенным Высочайшим повелениям. Дела эти - либо такие, для разрешения которых недостаточна власть министра, либо такие, по которым нужно совместное действие нескольких министров; сюда же относятся дела о частных изъятиях из закона, а также общие правила в изъятие от законов, издаваемые "временно" - но так как "временно" в действительности означает "впредь до отмены", то по действию своему временные постановления ничем не отличаются от общих законов, издаваемых, без такой оговорки, Государственным советом. Все "положения" комитета (кроме немногочисленных исключений) нуждаются в Высочайшем учреждении. Комитет состоит из министров и главноуправляющих отдельными частями, председателей департаментов Государственного совета (с 1812 г.), особых членов и председателя по Высочайшему назначению и функционирует лишь в составе (общего) собрания. При комитете состоит канцелярия. Реформа министерств, произведенная в 1810 - 11 годы, в том, что касается внутреннего устройства, представляет один из наиболее ясно задуманных и последовательно проведенных законодательных актов. "Через министерства верховная исполнительная власть действует на все части управления"; "министры непрерывным своим действием доставляют законам скорое и точное исполнение", для чего им предоставлена власть направлять деятельность подчиненных учреждений и понуждать их. Это право, в связи с получившим чрезвычайное развитие правом личных всеподданнейших докладов, сообщило в высшей степени властный характер вмешательству министерств во все дела учреждений, подчиненных их руководству. Из органов надзора за местны