Гарантии депутатской деятельности (Украина)

Введение 2

Виды и содержание гарантий депутатской деятельности 5

Вопросы неприкосновенности народного депутата Украины 14

Проблемы соответствия института депутатского иммунитета с требованиями Конституции Украины 18

Заключение 20

Список использованной литературы 21

Уяснение роли парламента в демократическом обществе, статуса народного депутата Украины является не только политической, но и правовой проблемой. Эти вопросы принадлежат к основным, базовым ценностям любого цивилизованного государства. А для Украины они играют особую роль, потому что являются критерием демократических преобразований и рыночных реформ, которые имеют основной целью реализацию основных прав человека и гражданина. Действительно, от того, насколько украинская нация понимает роль парламента и парламентария, зависит какой путь она изберет для построения общества и своего государства(1).

Наиболее важным элементом правового статуса народного депутата Украины выступает его конституционная регламентация. В соответствии со ст. 75 Конституции Украины 1996 года, ведущую роль в формировании и реализации системы государственной власти играет представительский, постоянно действующий орган законодательной власти – Верховная Рада Украины, которая является парламентом и единым органом законодательной власти в Украине. Содержание этой статьи имеет системный характер, что при трактовании включает положение о том, что исключительно к компетенции Верховной Рады Украины входит принятие законодательных актов, которые имеют высшую юридическую силу и которым должны сответствовать нормативно-правовые акты всех других органов, и общепризнанное положение о делении власти на законодательную, исполнительную и судебную, которое является одним из основных принципов правового государства(2).

Может быть, только из этого вытекает та значительная роль, которую играют парламентарии в жизнедеятельности общества и государства. Потому что в основу формирования и деятельности Верховной Рады Украины положены идеи народного представительства, которые исторически связаны со становлением государственности. Такие идеи составляли едва ли не самый главный смысл конституционной теории, которая возникла и доминировала на начальной стадии развития государственности(3). Но и на современном этапе в условиях демократического правления они сохраняют характер политико-правового постулата, социальной и духовной ценности(4).

В соответствии с Конституцией Украины, конституционный состав Верховной Рады Украины составляет четыреста пятьдесят народных депутатов Украины, которые избираются на основе общего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года. Важной особенностью парламента является то, что кроме него ни один государственный орган или общественная организация не могут выступать от имени народа, поэтому парламент справедливо называют «нацией в миниатюре». Каждый народный депутат представляет в Верховной Раде не себя лично или кого-либо, ¾ он избран тем или иным регионом, и поэтому должен представлять своих избирателей и нацию, которые доверили ему право отображать их интересы и воплощать их в форме наивысших законодательных актов(5).

Руками депутатов, можно сказать, творится история, и от того, кто они, и, что немаловажно, каковы их права, обязанности, гарантии; иными словами, каков их конституционно-правовой статус, зависит будущее Украины.

В связи с этим, особую актуальность приобретает вопрос: каковы же реальные возможности для того, чтобы депутат мог полностью реализовать свою функцию – функцию народного представительства? Что государство и общество могут ему предоставить для этого? Ведь интересы украинской нации могут быть воплощены в законах только тогда, когда депутат беспрепятственно осуществляет свои полномочия, предусмотренные Конституцией и законами Украины.

Получая в результате выборов доверие граждан Украины, народный депутат Украины становится выразителем воли народа, лицом, которое народ уполномочил на реализацию законодательной власти. Поэтому в условиях современности очень актуальным является вопрос о гарантиях депутатской деятельности.

Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем представительном органе государственной власти.

Часть 4 статьи 76 Конституции Украины предусматривает, что полномочия народных депутатов Украины определяются Конституцией и законами Украины. Это положение свидетельствует о том, что правовой статус народного депутата определяется не только Основным Законом, но и иными законодательными актами.

Статья 80 Конституции Украины содержит положения, которые выступают ядром правового статуса народного депутата Украины. Во-первых, народным депутатам гарантируется депутатская неприкосновенность; во-вторых, они не несут ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте или его органах; в-третьих, народные депутаты Украины не могут без согласия Верховной Рады Украины быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы.

Однако более подробно и детально правовой статус народного депутата Украины урегулирован профильным законодательным актом. Закон Украины «О правовом статусе народного депутата Украины» является не только профильным законом, но «… еще и органическим законом, поскольку он регулирует отношения, которые предусматриваются и регулируются Конституцией Украины. Этот вывод можно сделать на основе систематического анализа положений Основного Закона, в котором не предусмотрено наличие конституционных законов.

Профильность и органичность этого закона вытекает из того, что практически все конституционные положения относительно правового статуса народных депутатов Украины находят в нем свое конкретное и докладное разъяснение»(6).

Раздел IV данного закона именуется «Основные гарантии депутатской деятельности» (ст.26-ст.40). Эти статьи Закона содержат различные средства, облеченные в правовую форму, для того, чтобы народные депутаты могли реально, без какого-либо воздействия извне, осуществлять полномочия, закрепленные за ними Конституцией Украины и законами Украины.

Я полагаю, все гарантии депутатской деятельности можно классифицировать по тому основанию, в какой сфере они обеспечивают реализацию депутатом своих полномочий.

Ст.26 Закона Украины «О правовом статусе народного депутата Украины» содержит ключевые, для раскрытия сущности гарантий, положения. В частности указывается, что никто не имеет право ограничивать полномочия народного депутата Украины, за исключениями, предусмотренными Конституцией Украины и этим Законом. То есть данная статья служит основанием для возникновения правоотношения, где праву народного депутата беспрепятственно осуществлять свои полномочия, соответствует обязанность неограниченного круга лиц не предпринимать действия, ограничивающие это право.

При введении чрезвычайного или военного положения, гражданские права и депутатские полномочия народного депутата Украины не ограничиваются. (ч.2.ст.26 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины»).

Государство гарантирует депутату необходимые условия для эффективного осуществления им депутатских полномочий. Верховная Рада Украины и государственные органы, предприятия, учреждения, организации независимо от формы собственности и подчинения обеспечивают условия для выполнения депутатом своих полномочий, а объединения граждан и их органы содействуют им в этом. (ч.3 ст.26 Закона).

Особое место в ряду депутатских гарантий занимает институт депутатской неприкосновенности. В силу значимости этого вопроса я хотел бы рассмотреть его в следующем разделе своей курсовой работы, посвященном исключительно ему.

Информационные гарантии ст.29 данного Закона именуется «Обеспечение народного депутата Украины информационными материалами и юридической помощью», она имеет важное значение, поскольку депутат должен быть обеспечен информацией в той мере, в какой этого требует осуществление им своих полномочий.

Депутат обеспечивается актами, принятыми Верховной Радой Украины, а также информационными и справочными материалами, которые официально распространяются правительственными и иными государственными органами. Местные же Советы народных депутатов должны обеспечить его (при его обращении) официальными материалами Советов и их органов.

Закон возлагает обязанность на государственные органы, должностных лиц государственных предприятий, учреждений и организаций по требованию депутата обеспечить его консультацией специалистов по вопросам, связанных с депутатской деятельностью. Кроме того, депутат по его требованию должен быть обеспечен необходимой информацией немедленно, при отсутствии же такой возможности, не позднее, чем в 15-дневный срок.

Аппарат Верховной Рады Украины, исполнительные комитеты органов местного самоуправления, местные государственные администрации, должностные лица государственных предприятий, организаций, научных, учебных и юридических учреждений, правоохранительных органов обязаны обеспечить народному депутату бесплатную помощь по правовым вопросам, которые возникают в его деятельности (ч.3 ст.29 Закона Украины «О правовом статусе народного депутата Украины»).

Народному депутату Украины обеспечивается преимущественное право выступления по вопросам его депутатской деятельности в печатных средствах массовой информации, основателем которых являются государственные органы и органы местного самоуправления, по государственному радио и телевидению. Редакции газет, основателями которых являются государственные органы и органы местного самоуправления, которые распространяются в избирательном округе депутата, должны публиковать предоставленные депутатом материалы не менее одного раза в месяц объемом до 1/16 газетной площади. Народный депутат Украины имеет право подавать материалы в подготовленном для печати виде: официального материала, статьи, комментария, интервью в соответствии с предвыборной программой народного депутата с учетом норм этики в отношении должностных лиц всех уровней. Изменения поданного депутатом текста без его согласия не допускается.

Периодические издания, которые выходят в избирательном округе депутата, а также местные радио и телевидение, должны давать объявления о встречах избирателей с депутатом. Компенсация расходов проводится за счет Верховной Рады Украины (ч.3 ст. 30 Закона).

Депутат для потребностей депутатской деятельности имеет право на внеочередное приобретение транспортных средств, средств связи, копировально-множительной техники, вычислительной техники предприятий и организаций, размещенных на территории избирательного округа (ч.4 ст.30 Закона). То есть данные нормы Закона Украины «О правовом статусе народного депутата Украины» направлены на обеспечение нормальных условий информационной обеспеченности. Закон предусматривает возможность использования депутатом всех средств массовой коммуникации: телевидения, радио, прессы. С помощью их депутат получает возможность обратить внимание общественности на те или иные проблемы, которые находятся в поле его деятельности.

Трудовые гарантии также занимают важную позицию в ряду гарантий депутатской деятельности. Ст. 32 Закона направлена на защиту трудовых прав народного депутата Украины.

Народному депутату Украины после окончания срока его полномочий, а также в случае досрочного их прекращения по личному заявлению предоставляется предыдущая его работа (должность), а в случае невозможности этого (ликвидация предприятия, учреждения, организации) он заносится в резерв кадров государственной службы или соответствующего министерства, ведомства, в системе которого он работал на предыдущей работе для занятия должности, которая соответствует его профессиональному уровню с учетом ранга государственного служащего.

Верховная Рада Украины обеспечивает бывшему народному депутату Украины на период его трудоустройства заработную плату в том размере, в котором ее получают работающие народные депутаты, но не более 1 года, а в случае учебы или переквалификации – не более 2 лет. В случае невозможности трудоустройства за ним сохраняется 50% заработной платы до достижения им пенсионного возраста, при условии, что трудовой стаж превышает 25 лет для мужчин и 20 для женщин.

Время работы депутата в Верховной Раде Украины, ее органах засчитывается в его общий и непрерывный стаж работы, а также в стаж работы (службы) по специальности, стаж работы, который дает право на установление процентных надбавок к заработной плате и получению разового вознаграждения по выслуге лет.

Депутат, который является военнослужащим, аттестованным работником МВД, СБУ прикомандировывается к Верховной раде Украины с оставлением на военной службе в МВД, СБУ. После окончания полномочий депутата он направляется в распоряжение соответствующего ведомства для дальнейшего прохождения службы на предыдущей, или по его согласию, на иной, не низшей, чем предыдущая, должности.

Депутат на время выполнения своих полномочий освобождается от призыва на военную или альтернативную службу, а также от призыва на военные сборы.

Относительно бывшего депутата на протяжении пяти лет после окончания его полномочий, недопустимы: досрочный разрыв трудового договора (контракта) в порядке дисциплинарного взыскания по инициативе собственника предприятия, организации, учреждения или уполномоченного им органа, его сокращение, увольнение с воинской службы, службы в органах СБУ, МВД – по инициативе командующего или же исключение из колхоза, кооператива, учебного заведения, понижение в должности или звании без предварительного согласия Верховной Рады Украины (ч.7 ст.32 Закона Украины «О правовом статусе народного депутата Украины»).

Закон предоставляет народным депутатам право на ежегодный отпуск в межсезонный период длительностью 45 дней, если законом не предусмотрена возможность предоставления отпуска большей длительности, с выплатой помощи на оздоровление в размере двойной месячной заработной платы.

Работающие члены семьи народного депутата Украины, если они прибывают с ним в Киев, по их желанию освобождаются от трудовых обязанностей на предыдущем месте работы и возвращаются назад в порядке перевода. Им предоставляется помощь в трудоустройстве в соответствии с их профессией или специальностью. На период трудоустройства за ними сохраняется средняя заработная плата, но не более 3х месяцев, за счет Верховной Рады Украины.

Супругу народного депутата Украины, освобожденному (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения своих полномочий в Верховной Раде или ее постоянных органах, в случае не трудоустройства его перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы).

Жизнь и здоровье депутата подлежит обязательному страхованию за счет средств Верховной Рады Украины на сумму 10-летнего денежного содержания депутата. Условия страхования устанавливаются Кабинетом Министров Украины.

В случае инвалидности, вследствие исполнения депутатом служебных обязанностей, народный депутат Украины в зависимости от степени утраты трудоспособности получает компенсацию в размере 5-летнего денежного содержания, а в случае его гибели семье выплачивается одноразовая помощь в размере 10-летнего содержания.

За семьей погибшего сохраняется право на получение жилья на основаниях, которые существовали до возникновения этих обстоятельств. Она пользуется льготными условиями оплаты жилья, определенными Кабинетом Министров Украины.

Пенсия народным депутатам Украины назначается в размере 80% заработной платы с учетом всех надбавок, доплат к должностному окладу. За каждый год свыше 25-летнего и 20-летнего (для мужчин и женщин) стажа пенсия увеличивается на 1%, но не более 90% заработной платы. Пенсия народному депутату Украины выплачивается независимо от того, какой его заработок после выхода на пенсию. В случае выхода на пенсию народному депутату Украины выплачивается помощь в размере 12 месячных должностных окладов.

За депутатом сохраняются квалификационные категории, разряды, чины на период работы в Верховной Раде Украины. Квалификационная аттестация проводится в соответствующие сроки с исключением из них периода работы в Верховной Раде Украины.

Жилищные гарантии: на период выполнения постоянной работы в Верховной Раде Украины и ее органах депутату создаются надлежащие жилищные условия. Депутатам предоставляются на соответствующий период в Киеве служебные жилые помещения для проживания с членами семьи (ч.1 ст.38 Закона).

Депутат имеет право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты. За народным депутатом Украины и членами его семьи сохраняется право на жилую площадь, которую они занимают по месту их постоянного проживания, на весь период их работы в качестве народного депутата Украины в Верховной Раде Украины.

Депутаты после перехода на постоянную работу в Верховную Раду Украины и члены их семей, которые пребывают на учете, требующих улучшения жилищных условий по месту предыдущей работы или постоянного проживания, с учета не снимаются.

Проживание в гостинице вместе с депутатом, который не имеет служебной жилплощади в Киеве, в период работы сессии оплачивается за счет сметы расходов Верховной Рады Украины (ст.38 Закона).

Гарантии по обеспечению деятельности народного депутата Украины ст.35 Закона закрепляет, что депутат может иметь до 10 помощников-консультантов, правовой статус которых определяется положением «О референте-консультанте народного депутата Украины» от 21.12.90 г. Депутат также может иметь помощников-консультантов, которые работают на общественных началах (ст. 35 Закона).

Иные гарантии: к ним можно отнести право народного депутата Украины на бесплатный проезд (ст.39), право народного депутата Украины на первоочередное поселение в гостинице (ст.37), компенсация расходов, связанных с депутатской деятельностью (ст.40).

В соответствии с ст.27 Закона Украины «О правовом статусе народного депутата Украины» народный депутат Украины не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, которые налагаются в судебном порядке, без его письменного согласия или согласия Верховной Рады Украины.

Не допускаются досмотр, обыск, задержание, осмотр личных вещей и багажа, транспорта, жилого или служебного помещения депутата, а также нарушение тайны корреспонденции, прослушивание телефонных переговоров и применение иных мер, которые ограничивают свободу депутата.

Депутат после окончания срока полномочий может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за нарушения закона, которые были совершены им в период выполнения депутатских полномочий, только в порядке, предусмотренном законодательством относительно народного депутата Украины.

Уголовные дела в отношении народного депутата Украины могут возбуждаться только Генеральным прокурором Украины.

Ст.28 Закона устанавливает порядок получения согласия Верховной Рады Украины на привлечение народного депутата Украины к ответственности. Для получения согласия Верховной Рады Украины на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, которое налагается в судебном порядке, Генеральный прокурор Украины вносит в Верховную Раду представление, о чем немедленно уведомляется депутат. Верховная Рада рассматривает представление не позднее, чем в срок одного месяца в порядке, предусмотренном регламентом Верховной Рады Украины. При необходимости от Генерального прокурора Украины могут быть истребованы дополнительные материалы.

Верховная Рада Украины принимает большинством – 2/3 голосов депутатов от общего состава народных депутатов Украины – мотивированное решение и в трехдневный срок уведомляет о нем прокурора. Депутат имеет право принимать участие в обсуждении Верховной Радой Украины вопроса о его депутатской неприкосновенности. По результатам этого рассмотрения Верховная Рада Украины принимает постановление.

Генеральный прокурор Украины в трехдневный срок со дня окончания производства по делу обязан уведомить Верховную Раду Украины о результатах следствия. О результатах судебного рассмотрения Генеральный прокурор Украины в трехдневный срок обязан проинформировать Верховную Раду Украины (ч.7 ст.28 Закона Украины «О правовом статусе народного депутата Украины»).

Депутатская неприкосновенность является ядром правового статуса народного депутата Украины. Она является необходимым условием для эффективного и беспрепятственного осуществления народными депутатами Украины своих полномочий(7).

Зарубежный опыт показывает, что в различных государствах в понятие «депутатская неприкосновенность» вкладывается различное содержание. Интересно, что почти во всех странах депутат лишается иммунитета в случаях задержания его на месте преступления. В таком случае его арест проводится без санкции парламента.

В Финляндии арест парламентария и возбуждение против него уголовного дела без санкции парламента возможен в случае, если его деяние классифицируется как преступление, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок не менее 6 месяцев. В Швеции 2 года, в Македонии, Словении, Хорватии, Югославии – 5 лет. Но даже в этих случаях парламенты до вынесения судом приговора могут требовать освобождения депутата, ссылаясь на наличие у него иммунитета(8).

Для большинства государств англосаксонской и континентальной (западноевропейской) системы права депутатская неприкосновенность, как правило, распространяется на время сессии, а в Великобритании – за 40 дней до открытия сессии, во время ее проведения, 40 дней после ее окончания, и обязательно прекращается, если депутат парламента задержан на месте совершения преступления.

Конституционный институт депутатской неприкосновенности должен, прежде всего, означать соотношение дополнительной гарантии и законности. Народный депутат Украины – полномочный представитель своих избирателей, он имеет особый статус и должен свою деятельность осуществлять в границах и на основе закона. Поэтому деморализация и криминализация отдельных депутатов, что находит свое выражение в совершении ими преступлений или правонарушений, должно служить основанием для прекращения их полномочий(9). Такое положение будет соответствовать ст.24 Конституции Украины, которая содержит положения о равности конституционных прав и свобод граждан и их равность перед законом.

Понятно, что иммунитет ни в одной стране не имеет абсолютного характера, но наряду с этим в каждой из них он рассматривается как неотъемлемый атрибут статуса парламентариев и важный фактор, который обеспечивает необходимые правовые условия для беспрепятственного и эффективного осуществления ими своих депутатских полномочий(10).

«Депутатская неприкосновенность, как одно из условий специальной гарантии, должна распространяться только по месту осуществления депутатской деятельности, – то есть во время проведения сессионной работы в Верховной Раде Украины»(11). «Это положение не является чем-либо особым потому, что в государствах Европы и Америки институт депутатской неприкосновенности как дополнительная конституционная гарантия действует в границах парламентской деятельности и прекращается в связи с совершением депутатом преступления»(12).

Вопросы неприкосновенности народных депутатов Украины активно обсуждаются в украинском обществе на разных уровнях. Есть, как известно, приверженцы ее сохранения, а есть и достаточно тех, кто решительно выступает за ее отмену.

Замечу, что депутатской неприкосновенности уже лишились депутаты местных советов. Что же касается народных депутатов, то тут подход должен быть иным. Нужно вести речь только об определенных ограничениях иммунитеты депутатов Верховной Рады. Ведь их неприкосновенность зафиксирована в Конституции Украины (ст.80). И поднимать вопрос о ее снятии – это ставить вопрос о внесении изменений в Конституцию. Кроме того, можно вести речь о сроках действия депутатской неприкосновенности. Дискуссионным является также процедурный вопрос – кто вносит, кто решает вопрос о лишении депутатского иммунитета(13).

Содержание депутатского иммунитета определено в ст.80 Конституции Украины таким образом: народные депутаты Украины не могут быть без согласия Верховной Рады привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы.

Одновременно аналогичная форма в Законе Украины «О правовом статусе народного депутата Украины» содержит расширительный объем депутатского иммунитета. Ст.27 Закона устанавливает, что народные депутаты Украины не могут быть привлечены не только к уголовной, но и к административной ответственности.

Привлечение к ответственности допускается только по согласию самого депутата или по согласию Верховной Рады Украины, а в межсессионный период по согласию с Президиума Верховной Рады Украины. Но ведь Президиума давно нет; получается, что депутат вообще не может быть лишен иммунитета в межсессионный период.

Не соответствует Конституции и положение Закона, по которому депутатский иммунитет расширен на лицо, которое было депутатом (ч.3 ст.27 Закона).

Вопрос о привлечении депутата к ответственности решается 2/3 голосов народных депутатов Украины, т.е. 300 человек. Но в соответствии со ст.91 Конституции Украины Верховная Рада Украины принимает решения большинством голосов, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины(14).

«Первоочередной является проблема гармонизации института депутатского иммунитета с требованиями Конституции Украины, а потом … могут решаться вопросы, связанные с изменением Закона «О статусе народного депутата Украины»(15).

Народные депутаты Украины являются представителями всего украинского народа. Естественно, что для того, чтобы максимально представлять интересы своих избирателей, народные депутаты Украины должны обладать рядом гарантий, обеспечивающих невозможность какого-либо влияния извне при осуществлении ими своих полномочий. Конституция Украины и законы Украины создают для этого соответствующую нормативную базу. Народные депутаты Украины обладают гарантиями своих полномочий в трудовой сфере, в сфере информационной, в других сферах.

Особое место в ряду депутатских гарантий занимает конституционный институт депутатской неприкосновенности. Данный институт служит барьером для незаконного привлечения депутатов к уголовной или административной ответственности. Но в связи с этим встает другая проблема: что, если свою неприкосновенность депутат будет использовать в преступных целях.

То есть данный институт не должен быть абсолютным. Должен существовать четкий механизм привлечения народного депутата Украины к уголовной ответственности. Данная проблема является очень острой, особенно на почве привлечения к ответственности экс-премьера Павла Лазаренко. Кстати в России решен вопрос о необходимости проведения референдума по вопросу: нужна ли депутатская неприкосновенность. Я полагаю, данный опыт будет очень полезен для нашего государства.

1. Конституция Украины, Одесса, «Астропринт», 1999

2. Закон Україны «Про статус народного депутата України”, Київ, Парламентське видання, 1999

3. Баймуратов О.М., Нгуєн Анг Туан. Правовий статус народного депутата України || Вісник Одеського Інституту внутрішніх справ, 1999, №4

4. Конституційне право України, Київ, 1998

5. Манчуленко Г., Філіпчук В. Народний депутат: конституційно-правовій статус || Віче, 1998, №1

6. Депутатський імунітет: Pro i contra, Юридичний вісник України, 1999 року, 11-17 березня

7. Депутатська недоторканність: український та європейський досвід || Право України, 1999, №4