Порядок принятия федерального бюджета на последующий финансовый год

В формировании и развитии экономической структуры любого современного общества ведущую, определяющую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избирательной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджеты структурно входят в состав бюджетной системы Российской Федерации, под которой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В настоящее время государственная бюджетная система российской Федерации состоит из трех звеньев:

· Федерального бюджета;

· 21 республиканского бюджета, 55 краевых и областных бюджетов, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 бюджетов автономных округов, бюджета Еврейской автономной области;

· около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

Все эти бюджеты функционируют автономно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный республиканский бюджет.

Бюджетная система РФ, в свою очередь, структурно входит в финансовую систему Российской Федерации (Схема № 1):

(Схема № 1 "Финансовая система РФ").

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Доходы и расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источники финансирования дефицитов этих бюджетов отражаются в соответствии с бюджетной классификациейРоссийской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (Схема № 2, ст.19).

(Схема № 2 "Состав бюджетной классификации РФ")

Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу и распределение функций по рассмотрению законопроекта

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года.

Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

В течении суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее – Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям статьи 192 Бюджетного кодекса РФ (Приложение №1).

Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы на основании решения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку. Указанный законопроект подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям статьи 192 Бюджетного кодекса РФ.

Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством РФ в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в установленном Бюджетным кодексом РФ порядке, а именно: законопроект федеральный бюджет финансовый план

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, внесенный с соблюдением всех требований, в течении трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение. Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (далее – профильные комитеты). При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов РФ должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету.

Совет Государственной Думы также назначает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете. Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны в соответствии с законодательством РФ.

Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении (Схема № 4)

Государственная Дума рассматривает проект в первом чтении в течении 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством РФ.

В течении 15 дней со дня его внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о его принятии или об отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.

В первом чтении обсуждается его концепция и прогноз социально экономического развития РФ на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

* доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;

* распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

* дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источники покрытия дефицита федерального бюджета;

* общий объем расходов федерального бюджета

При рассмотрении в первом чтении проекта государственная дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета.

При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении законопроекта Государственная Дума может (Схема № 5):

1. Передать указанный законопроект в согласительную комиссию

по уточнению основных характеристик федерального бюджета (далее согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;

2. Вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку ;

3. Поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае передачи законопроекта в согласительную комиссию то в течении 10 дней указанная комиссия разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета, согласовывая их с внесенными на рассмотрение Государственной Думы законопроектами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах и проектом программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием ее членов (далее - стороны). Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным , если его поддержали три стороны. Решение, против которого против хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

По окончании работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согласованные основные характеристики федерального бюджета, а также законопроекты связанные с основными характеристиками федерального бюджета.

Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы.

По итогам рассмотрения в первом чтении законопроекта принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и об основных характеристиках федерального бюджета.

Если Государственная Дума не принимает решение по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, законопроект считается повторно отклоненным в первом чтении.

При повторном отклонении в первом чтении законопроекта Государственная Дума не имеет права повторно направить его в согласительную комиссию или вернуть в Правительство РФ. Повторное отклонение законопроекта возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума по итогам работы согласительной комиссии не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение согласительной комиссии. В случае отклонения Государственной Думой в первом чтении законопроекта и возвращения его на доработку в Правительство РФ, Правительство РФ в течении 20 дней дорабатывает его с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и Комитета Государственной Думы по экономической политике, вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течении 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением законопроекта вновь сформированное Правительство представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после сформирования.

Рассмотрение во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (Схема № 6)

При рассмотрении законопроекта Государственной Думой во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Государственная Дума рассматривает законопроект в течении 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ, в соответствии с указанными поправками Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы о принятии во втором чтении законопроекта и о распределении расходов федерального бюджета на очередной финансовый год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ.

Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении законопроект, то она передает его в согласительную комиссию.

Рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (Схема №7)

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, государственной программы вооружения в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ, Программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету.

В третьем чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течении 25 дней со дня его принятия во втором чтении.

В течении 10 дней Комитет по бюджету проводи экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, рассматриваемым в третьем чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок параллельно проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете. При этом голосование поправок проводится Комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом раздельно. Решение считается принятым, если результаты голосования указанных комитетов совпадают.

В Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете рассматриваются поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, предварительно рассмотренных Комитетом Совета Федерации по бюджету. Если решения, по результатам голосования совпадают, то они считаются согласованными. Поправки, по которым имеются разногласия в обязательном порядке выносятся на рассмотрение Государственной Думы.

Варианты распределения расходов по разделам функциональной классификации, представляемые профильными комитетами, должны быть взаимоувязаны с перечнем законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюджета негосударственным организациям не рассматриваются.

Рассмотрение в четвертом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (Схема № 8)

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течении 15 дней со дня принятия его в третьем чтении.

В этом чтении законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый законопроект в течении 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

В течении 1 месяца со дня подписания федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ направляет в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации (Схема № 9)

Федеральный закон рассматривается Советом Федерации в течении 14 дней со дня представления его Государственной Думой. Закон голосуется на предмет его одобрения в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течении 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения закона Советом Федерации он передается на преодоление возникших разногласий в согласительную комиссию.

Согласительная комиссия в течении 10 дней вносит закон на повторное рассмотрение Государственной Думы. Она повторно рассматривает закон в одном чтении. Принятый закон в результате повторного рассмотрения передается в Совет Федерации.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Президентом РФ закона он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ. Дальнейшее рассмотрение закона осуществляется в порядке, установленном для рассмотрения закона Советом Федерации.

Секретные статьи федерального бюджета

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания РФ. Материалы к секретным статьям рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания РФ и специальными комиссиями палат.

Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента РФ.

v В случае непринятия Государственной Думой закона до 15 декабря текущего года или невступления его в силу по другим причинам до 1 января очередного года Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года.

Однако следует отметить, что непринятие закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до его наступления не только дестабилизирует финансовую ситуацию в стране, но и предоставляет исполнительной власти, и особенно Министерству финансов РФ, возможность вольнотаристского вмешательства в бюджетный процесс.

Таков принятый действующим законом сценарий рассмотрения и принятия федерального бюджета. На практике же этот этап бюджетного процесса характеризуется многочисленными дебатами, парламентскими слушаниями, громогласными протестами, но все это в итоге заканчивается принятием правительственного варианта бюджета с незначительными поправками.

В настоящее время ничто не мешает парламентариям проголосовать после третьего чтения бюджета за такие программы расходов, которые приведут к существенному увеличению бюджетного дефицита, утвержденного при втором чтении законопроекта. Корме того, отдельные законы, принятые либо сразу после принятия закона о бюджете, либо даже в процессе его рассмотрения, могут также привести к увеличению уже утвержденного бюджетного дефицита. Это, например, законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, законы об увеличении заработной платы, различных пособий пенсий и т.д.

Сложность процедуры, многочисленные перерывы в ходе бюджетных слушаний, недостаточный профессионализм парламентариев или просто лоббирование интересов отдельных групп зачастую влекут затягивание принятия бюджета и откладывание его на следующий год, что в итоге приводит по существу к бесконтрольному исполнению бюджета.

Региональные и местные законодательные органы по сей день недостаточно четко представляют свою роль и место на данном этапе бюджетного процесса. Нередко они не имеют достаточно профессионального финансового аппарата, получают недостаточно полную и адекватную информацию как от федеральных, так и от местных финансовых служб, редко проводят публичные слушания, не принимают надлежащих мер для публикации своих бюджетов и отчетов об их исполнении. Стремление получить максимальную выгоду от бюджетной децентрализации порой оборачивается для региональных бюджетов значительными издержками и потерями.

В этой связи важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и расходов – основному оперативному плану распределения доходов (расходов) по подразделениям бюджетной классификации, в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течении года.

При совершенствовании процесса рассмотрения и принятия бюджета Федеральным Собранием должна быть пересмотрена сама процедура внесения поправок, влекущих за собой увеличение бюджетного дефицита. В частности, за парламентом должно быть сохранено правовнесения в бюджет поправок, не приводящих к увеличению дефицита бюджета. В свою очередь бюджетный комитет парламента должен нести ответственность за реальную оценку таких поправок, а Министерство финансов РФ – подтверждать достоверность таких оценок или возможность принятия вспомогательных мер.

Право вето органов исполнительной власти всех уровней может быть трансформировано в более гибкий инструмент, предусматривающий право вето по отдельным статьям, вместо пересмотра всего бюджета при несогласии с отдельными его статьями.

Роль региональных и местных законодательных органов в бюджетном процессе должна быть определена более четко. Федеральное Правительство могло бы разработать базовый перечень процедур и нормативных актов, на основе которых региональные и местные законодатели могут принять свои собственные процедурные правила.

Выводы

Бюджетный процесс – регулируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджет любого уровня принимается как законодательный акт, срок действия которого определяется финансовым годом.

Рассмотрение и утверждение бюджета является одним из этапов бюджетного процесса. На практике этот этап бюджетного процесса характеризуется многочисленными дебатами, парламентскими слушаниями, громогласными протестами, но все это в итоге заканчивается принятием правительственного варианта бюджета с незначительными поправками.

Следует отметить, что эмоциональные проявления в процессе утверждения парламентом бюджета характерны практически для всех стран. Особенностью России является лишь то, что еще не отработаны механизмы обеспечения соблюдения парламентом бюджетной дисциплины, которые на мой взгляд требуют значительных изменений с целью наиболее качественного прохождения бюджетного процесса.

1. Бюджетный кодекс РФ. Принят Государственной Думой РФ и одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г. // Собрание законодательства РФ 1998 г. № 31. Ст. 3823.

2. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 46. Ст. 1543.

3. Бюджетная система РФ: Учебник для вузов /Под ред. М. В. Романовского. М.: ЮНИТИ, 1999.

4. Государственный бюджет: Учебное пособие /Под ред. М. И. Ткачука. Минск: Высшая школа, 1995.

5. Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений В РФ // Финансы. 1998. №6.

6. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / Под ред. М. В. Романовского. М.: Юрайт, 1999.

законопроект федеральный бюджет финансовый план

Приложение № 1

Документы и материалы вносимые Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы (ст. 192)

1. Предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;

2. Прогнозы социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;

3. Основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

4. План развития государственного и муниципального секторов экономики;

5. Прогноз Сводного финансового баланса по территории РФ на очередной финансовый год;

6. Прогноз консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год;

7. Основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в очередном финансовом году;

8. Проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;

9. Проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;

10. Проект государственной программы вооружения;

11. Проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;

12. Расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета;

13. Международные договора РФ вступившие в силу для РФ и содержащие ее финансовые обязательства;

14. Проект программы государственных внешних заимствований РФ;

15. Проект программы предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам;

16. Проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований;

17. Предложения по индексации минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, денежного содержания государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих;

18. Перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.