Договорные обязательства в электроэнергетике

Значимость эффективного правового регулирования электроэнергетики трудно переоценить. Стратегическое значение данной отрасли проявляется в том, что она является основой функционирования экономики страны и жизнеобеспечения граждан. Одновременно электроэнергетика - это промышленная отрасль и интегрирующая подсистема всего топливно-энергетического комплекса, особая роль которой в промышленности состоит в том, что от ее функционирования во многом зависит развитие других отраслей промышленности Российской Федерации, в их числе металлургическая промышленность, машиностроение и др.

Одним из результатов проводимой в отрасли реформы стало расширение сферы применения договорного регулирования. Данная особенность новой системы электроэнергетики может рассматриваться как закономерный результат политики, направленной на либерализацию отношений в отрасли. Основными принципами формирования этих отношений являются принципы свободы экономической деятельности, конкуренции и взаимодействия субъектов отрасли на рыночных началах. Указанные принципы нашли отражение в ряде законодательных актов, принятых за период реформирования электроэнергетики и составивших правовую базу реформы. Содержание данных принципов свидетельствует о том, что главным регулятором отношений субъектов отрасли становится гражданско-правовой договор.

Но возможности договорного взаимодействия субъектов электроэнергетики зачастую ограничиваются императивными предписаниями законодательства, что обусловливается значительной спецификой отношений в отрасли. Вместе с тем представляется, что эффективное функционирование электроэнергетики основывается на сочетании административно-правовых и гражданско-правовых методов регулирования. Именно к такому выводу подводит анализ мировой практики реформирования электроэнергетики. Нахождение конкретного баланса и определение сфер применения данных методов в рамках отрасли являются важнейшими составляющими проблемы определения оптимальной модели отношений в электроэнергетике.

Важной особенностью современного состояния отрасли является значительное усложнение отношений и появление в ней большого числа новых субъектов. Необходимость регулирования данных отношений привела к законодательному закреплению достаточно большого новых договоров, применение каждого из которых имеет свои особенности.

Расширение сферы договорного регулирования, установление конкурентной среды в электроэнергетике неизбежно приводят к необходимости решения вопроса об оптимальной структуре договорных связей на рынках электроэнергии, которая во многом зависит от особенностей ее законодательного регулирования.

Создание новой законодательной базы, предназначенной для регулирования отношений в электроэнергетике, позволяет оценить основные черты, которыми характеризуется структура договорных связей в модели оптового и розничных рынков. В связи с этим целью настоящей работы является анализ системы договорных обязательств, существующих в настоящее время в электроэнергетике.

Задачи, которые при этом необходимо выполнить следующие. Во-первых, рассмотреть виды договоров, оформляющих снабжение электроэнергией. Во-вторых, проанализировать договорные обязательства, существующие на оптовом рынке электроэнергии и мощности, и, наконец, в-третьих, продемонстрировать специфику договоров, заключаемых на розничном рынке электроэнергии.

Задачи, предложенные выше, легли в основу содержания настоящей работы и их детальное рассмотрение, на наш взгляд, обеспечит достижение поставленной цели.

Глава I. Виды договоров, оформляющих снабжение электроэнергией

Начавшийся в 1992 г. переход России к рыночной экономике при одновременном переходе от унитарного к федеративному государственному устройству обусловил необходимость проведения структурных реформ в электроэнергетике России.

Первым нормативным правовым документом, в котором была предложена структурная реформа электроэнергетики, явился Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественной монополии»(1).

Развитие в России федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии и мощности на основе конкуренции требовало внесения серьезных изменений в сферу естественной монополии в электроэнергетике.

Статус Российского открытого акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России» (далее - РАО «ЕЭС России») как «холдинговой компании, которая контролировала электростанции, межсистемные линии электропередачи, региональные энергоснабжающие компании, и АО «Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России» неизбежно создавал внутренние противоречия ее интересов при переходе к конкурентным отношениям в электроэнергетике»(2).

Еще один конфликт интересов возникал при функционировании оптового рынка, когда РАО «ЕЭС России», «имеющее собственные генерирующие мощности, одновременно контролирует оперативно-технологическое управление оптового рынка, процессы отбора состава генерирующих мощностей и распределения нагрузки между всеми производителями, работающими на этом рынке. Недискриминационный характер выполнения операторских функций и повышения доверия участников оптового рынка к механизмам его функционирования требовали разделения функций владельца генерирующих мощностей и оператора оптового рынка»(3).

Кроме того, в долгосрочном плане РАО «ЕЭС России» объективно не было заинтересовано в появлении на оптовом рынке новых генерирующих мощностей конкурирующих компаний, поскольку выход на оптовый рынок новых, более эффективных электростанций мог бы вытеснить мощности РАО «ЕЭС России», и тем самым снижать ее доходы.

Основополагающим нормативным правовым документом, в котором было предусмотрено поэтапное реформирование электроэнергетики России, явилось Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики в Российской Федерации». Этим документом были одобрены Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации(4).

В процессе либерализации электроэнергетики должны были решаться следующие первоочередные задачи:

1) создание конкурентных рынков электроэнергии;

2) уменьшение доли государственного регулирования в управлении электроэнергетикой;

3) разграничение монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности в электроэнергетике;

4) ликвидация перекрестного субсидирования.

Для проведения структурных преобразований в электроэнергетике России был принят целый ряд нормативных правовых актов, регулирующих поэтапное реформирование всей отрасли.

Базовыми нормативными правовыми документами, заложившими основы реформирования и дальнейшего развития электроэнергетики России, стали Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»(5) (далее – ФЗ «Об электроэнергетике») и Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»(6) (далее – ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период»), в котором отражена специфика переходного периода реформирования отрасли.

С целью создания правовых условий реформирования электроэнергетики России законодателем были внесены изменения в Гражданский кодекс РФ(7), Федеральные Законы от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»(8), от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»(9), от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»(10), от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»(11), от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»(12), от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении»(13).

«Важным звеном всей реформы электроэнергетики стала реорганизация РАО «ЕЭС России» - вертикально интегрированной компании, в уставном капитале которой были аккумулированы имущество тепловых и гидравлических электростанций, магистральные линии электропередачи с подстанциями и другие энергетические объекты, а также пакеты акций энергетических компаний, отраслевых научно-проектных и строительных организаций»(14).

Основным направлением реформирования стало отделение потенциально конкурентных видов деятельности (таких как генерация электрической энергии, ее сбыт) от естественно-монопольных видов, к которым отнесены передача электрической энергии по сетям и оперативно-диспетчерское управление.

Новым законодательством была заложена реформа системы договоров в электроэнергетике. «На формирование новой системы договоров влияли такие обстоятельства, как:

- усложнение договорных связей вследствие появления новых субъектов;

- договоры должны соответствовать отношениям, которые формируются в отрасли (производство электрической энергии, ее передача и сбыт);

- появление новых видов договоров и возможность выбора договора»(15).

«Участникам рынка было предоставлено право заключать договоры, ранее не известные гражданскому законодательству России»(16). Речь идет о таких договорах, как:

- договор о присоединении к торговой системе оптового рынка электрической энергии;

- двусторонний договор купли-продажи электрической энергии;

- договор купли-продажи электрической энергии по результатам отбора ценовых заявок покупателей и продавцов электрической энергии;

- договоры купли-продажи, а также поставки электрической энергии на розничных рынках;

- договор купли-продажи электрической энергии у гарантирующего поставщика;

- договор об оказании услуг по передаче электрической энергии;

-договор об осуществлении технологического присоединения энергопринимающего устройства (энергетической установки) к электрической сети;

- договор об оказании услуг по оперативно-диспетчерскому управлению и некоторых др.

«С введением в действие новой системы договорного регулирования в сфере электроэнергетики… особенно остро встал вопрос о месте и роли договора энергоснабжения. Большинство исследователей сходятся во мнении, что область его применения должна постепенно сокращаться за счет применения новых видов обязательств - например, договоров купли-продажи, поставки, оказания услуг и т.п.»(17). С практической точки зрения такой подход полностью соответствует концепции законодателя, так как в связи с принятием Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 37-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса РФ»(18) к отношениям по договору снабжения электрической энергией применяются правила § 6 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, если законом или иными правовыми актами не установлено иное. В свою очередь, согласно п. 4 ст. 37 Федерального закона «Об электроэнергетике» отношения по договору энергоснабжения регулируются утверждаемыми Правительством Российской Федерации основными положениями функционирования розничных рынков в той части, в которой Гражданский кодекс Российской Федерации допускает принятие нормативных правовых актов, регулирующих отношения по договору энергоснабжения, при этом не допускается принятие иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по договору энергоснабжения.

Из этого следует, что «правила § 6 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации применяются к отношениям, связанным со снабжением электрической энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом или иным правовым актом. Таким образом, законодатель придал правилам Гражданского кодекса субсидиарный характер»(19).

«Представляется, что решающим мотивом установления субсидиарного применения норм § 6 гл. 30 ГК РФ к отношениям на розничных рынках стало нежелание законодателя распространить на все договоры на розничных рынках статус публичных договоров, к числу которых относится договор энергоснабжения (п. 1 ст. 426 ГК РФ). Это объясняется следующими причинами. Во-первых, в новых условиях многие продавцы не будут иметь возможности обеспечить электроэнергией всех обращающихся к ним абонентов, тогда как признание договоров на розничных рынках электроэнергии публичными создало бы возможность понуждения к заключению договора любого производителя (продавца) электроэнергии. Во-вторых, при одновременном существовании на оптовом рынке регулируемого сектора и сектора свободной торговли энергосбыты будут приобретать электроэнергию в этих секторах по различным ценам, что непосредственно отразится на ценах на розничных рынках, поэтому соблюдение требований п. 2 ст. 426 ГК РФ в новых условиях оказывается практически невыполнимым»(20).

Таким образом, предусмотренная ГК РФ модель договора энергоснабжения в сфере электроэнергетики полностью совпадает с договором снабжения электрической энергией лишь в том случае, когда «электроэнергия приобретается потребителем (абонентом) на розничном рынке у энергосбытовой организации, к сетям которой непосредственно присоединены сеть или электроустановка (иное энергетическое устройство), принадлежащие абоненту»(21). В данной ситуации содержащиеся в ГК РФ правила о договоре энергоснабжения подлежат применению в полном объеме, поскольку они, по сути, и предназначены для регулирования именно этих отношений.

Вместе с тем, приобретая электрическую энергию на розничном рынке, потребитель свободен в выборе контрагента по договору купли-продажи или поставки электроэнергии (п. 2 ст. 37 ФЗ «Об электроэнергетике»). Такой договор может быть заключен потребителем с энергосбытовой организацией (гарантирующим поставщиком) при том условии, что электропринимающее устройство потребителя не присоединено непосредственно к сетям соответствующей энергосбытовой организации. «Однако, несмотря на свое название, договор купли-продажи (поставки) электрической энергии по своей правовой природе не является ни договором купли-продажи, ни договором поставки, объектом которых признаются телесные вещи. Напротив, предмет данного договора (передача энергии), а также его субъектный состав (энергоснабжающая организация и потребитель электроэнергии) говорят о том, что в действительности речь идет о договоре снабжения электрической энергией»(22). Все отличие этого договора от договора энергоснабжения, предусмотренного ГК РФ, сводится к присоединению энергопринимающего устройства потребителя не к сетям его контрагента - энергосбытовой организации, а к сетям, принадлежащим иной (сетевой) организации, при сохранении общего принципа подачи электроэнергии на энергопринимающее устройство потребителя через присоединенную сеть.

Принадлежность присоединенной сети не энергосбытовой организации, а сетевой компании в данном случае может означать лишь уменьшение числа обязанностей сторон договора о снабжении электрической энергией по сравнению с договором энергоснабжения, предусмотренным ГК РФ: на стороне энергосбытовой организации отсутствуют обязанности по обеспечению доступа потребителя к ее сетям и по передаче энергии, а потребитель, в свою очередь, не несет перед своим контрагентом по договору обязанности по содержанию и эксплуатации сетей, приборов и оборудования. «Соответствующие действия, «выпадающие» из содержания договора о снабжении электрической энергией, составляют предмет самостоятельных договоров об оказании услуг по передаче (транспортировке) электроэнергии и по обеспечению доступа к электрическим сетям (технологическому присоединению энергопринимающих устройств (энергетических установок) к электрическим сетям). Названные договоры заключают соответственно энергосбытовая организация и потребитель электроэнергии с сетевыми компаниями, к электрическим сетям которых присоединены сети и энергетические установки участников договора о снабжении электрической энергией»(23).

Поэтому следует признать крайне неудачной квалификацию ФЗ «Об электроэнергетике» договорных обязательств, возникающих на оптовом и розничных рынках электрической энергии, в качестве купли-продажи и поставки («двусторонний договор купли-продажи электрической энергии», «договор купли-продажи электрической энергии по результатам отбора ценовых заявок покупателей и продавцов электрической энергии»; договоры «купли-продажи» или «поставки электрической энергии»; «договор купли-продажи электрической энергии с участием гарантирующего поставщика»).

Как считает В.В. Витрянский «большинство норм, регулирующих обязанности продавца (поставщика) по передаче товаров в собственность покупателя, рассчитаны на отношения по передаче телесных вещей и по этой причине не могут распространяться на отношения, связанные с реализацией энергии: в них речь идет об обеспечении доступа к энергетической сети, а не о передаче конкретной партии товаров»(24).

Аналогичной точки зрения придерживается и С.В. Матиящук «отнесение такого особого товара, как электрическая энергия, к числу объектов договоров купли-продажи, поставки, как это предусмотрено Федеральным законом «Об электроэнергетике», противоречит природе этих договоров. Как известно, договор купли-продажи и договор поставки являются двусторонними сделками, и в качестве существенных условий договора купли-продажи выступают наименование и количество товара, а существенными условиями договора поставки - срок поставки товара и цель, для которой покупателем приобретается товар. Кроме того, объектом и договора купли-продажи, и договора поставки являются товары, но не все материальные блага, а только те, которые признаются вещами в гражданском праве»(25).

С учетом этого на отношения по договору снабжения электрической энергией действие правил ГК РФ о договоре энергоснабжения распространяется в части:

- порядка заключения и продления договора (ст. 540);

- количества (ст. 541) и качества (ст. 542) энергии;

- оплаты энергии (ст. 544);

- изменения и расторжения договора (п. 1 ст. 546);

- ответственности по договору энергоснабжения (ст. 547).

Нормы ГК РФ об обязанностях потребителя по содержанию и эксплуатации сетей, приборов и оборудования (ст. 543), а также об основаниях для перерывов подачи, прекращения или ограничения подачи энергии (п. п. 2 и 3 ст. 546) теперь регулируют соответствующие отношения, вытекающие из договора об оказании услуг по обеспечению доступа к электрическим сетям (технологическому присоединению энергопринимающих устройств (энергетических установок) к электрическим сетям).

«Вместе с тем для всех договоров, которыми оформляются отношения по реализации (приобретению) электрической энергии на оптовом и розничных рынках (включая и договор энергоснабжения), общим остается то обстоятельство, что их объектом является электрическая энергия, что позволяет говорить о некоем общем договоре (пусть и гипотетически), охватывающем все виды договоров, предмет которых составляют действия сторон по реализации (приобретению) электрической энергии, и являющемся по отношению к последним родовым понятием. Такой общий (родовой) договор и может быть обозначен как договор о реализации (приобретении) электрической энергии.

Видимо, это и имелось в виду законодателем в п. 4 ст. 539 ГК РФ, согласно которому к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила о договоре энергоснабжения применяются, если законом и иными правовыми актами не установлено иное. Таким образом, в настоящее время отдельным видом договора купли-продажи, объектом которого является электрическая энергия, по крайней мере, теоретически можно признать договор о реализации (приобретении) электрической энергии»(26).

Для уяснения данной точки зрения необходимо обратиться к позиции С.А. Свиркова, который считает, что «договор снабжения электроэнергией, как обладающий определенной спецификой договор энергоснабжения, является самостоятельной разновидностью договора купли-продажи, особенности которой регулируются ГК РФ и другими актами законодательства. В этой связи общие положения договора о купле-продаже могут применяться к отношениям по снабжению электрической энергией, если иное не предусмотрено правилами § 6 гл. 30 ГК РФ и другими специальными нормами (п. 5 ст. 454, п. 4 ст. 539 ГК РФ).

Вместе с тем название договора снабжения электроэнергией не вполне соответствует характеру отношений, которые им регулируются. …Понятие «снабжение» включает в себя комплекс мер по предоставлению потребителям возможности использовать электроэнергию, тогда как в содержание договора снабжения электроэнергией не входит оказание услуг по передаче электроэнергии. В этой связи терминологически более правильно было бы назвать его договором о реализации (приобретении) электроэнергии на розничном рынке»(27).

При этом роль общих правил, регулирующих отдельные разновидности этого договора (в которых только он и существует), должны выполнять содержащиеся в § 6 гл. 30 ГК РФ нормы о договоре энергоснабжения.

К числу таких разновидностей относятся договоры, заключаемые на оптовом и розничных рынках электрической энергии. Названные договоры в первую очередь регулируются специальными правилами, содержащимися в Федеральном законе «Об электроэнергетике», иных федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними постановлениях Правительства РФ и других нормативных актах. При отсутствии специального регулирования к ним подлежат применению правила ГК РФ о договоре энергоснабжения, а если соответствующие отношения окажутся не урегулированными ни специальными правилами, ни нормами ГК РФ о договоре энергоснабжения, к ним могут применяться общие положения ГК РФ о договоре купли-продажи.

Глава II. Договоры, заключаемые на оптовом рынке электроэнергии и

мощности

Проводимая в России реформа электроэнергетики предусматривает формирование свободного рынка электрической энергии, регулируемого целой системой договоров. Отношения, складывающиеся в сфере оборота электроэнергии, дифференцируются на:

- оптовый рынок электрической энергии и мощности - сфера обращения особых товаров - электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии и мощности, а также иных лиц, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с ФЗ «Об электроэнергетике» Правительством Российской Федерации;

- розничные рынки электрической энергии, под которыми понимается сфера обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии (ст. ФЗ «Об электроэнергетике»).

В целях создания полной картины деятельности оптового рынка электрической энергии и мощности представляется важным кратко остановиться на предыстории создания оптового рынка.

В литературе отмечается, что в сфере электроэнергетики в России исторически сложилась естественная монополия. Поскольку Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации»(28) к сфере естественных монополий относились производство электрической и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче, в ходе реформы электроэнергетики оптовый рынок формировался на основе бывшей естественной монополии.

«В экономической теории существуют две основные противоборствующие позиции по вопросу о целесообразности и путях реструктуризации естественных монополий. По мнению сторонников так называемых «рыночных реформ», сохранение монополистических структур в том виде, в каком они существовали в послевоенное время в большинстве стран, т.е. в виде вертикально интегрированных монополий с государственной или общественной формой собственности, ведет к неэффективному использованию финансовых средств и разбазариванию природных ресурсов.

Другая группа экономистов и политиков, защищающая идею усиления роли государства в управлении и регулировании национальной экономики, скептически относится к самой идее реструктурирования и реформирования естественных монополий. Так, М.М. Гельман ставит под сомнение не только целесообразность устранения естественной монополии РАО «ЕЭС», но также перспективы устройства конкурентного сектора в электроэнергетике. Он отмечает, что до сих пор конкурентный рынок не возник по объективной причине – «естественная монополия под него не приспособлена в принципе».

При этом обе стороны приводят «весомые» аргументы в свою пользу, поскольку даже те страны, где реформирование «монополистических» секторов экономики прошло или проходит более или менее успешно, не могут похвастаться большими достижениями»(29).

Главным направлением реформ электроэнергетики за рубежом следует считать внедрение конкуренции в области производства электроэнергии, чему способствовало признание в начале 90-х гг. XX в. того, что электроэнергетическая отрасль перестала быть неделимой естественной монополией.

Можно выделить следующие цели, которые первоначально ставились при проведении реформ в различных странах:

- снижение стоимости электроэнергии для потребителей за счет повышения эффективности работы отрасли (Великобритания, Аргентина, Австралия);

- привлечение иностранных инвестиций для повышения эффективности работы отрасли (Бразилия, Аргентина);

- внедрение конкуренции для предоставления потребителям права выбора поставщика (Бразилия);

- сглаживание разницы в ценах на электроэнергию в различных регионах страны (Норвегия, США);

- повышение эффективности инвестирования в развитие инфраструктуры электроэнергетики и отрасли в целом для повышения конкурентоспособности национальных производителей (Австралия).

«Поворотным моментом в развитии конкуренции на рынке электроэнергии Европы стало принятие Директивы Европейского Союза от 19 декабря 1996 г., которая определила пути перехода к свободному рынку, означающему свободу для потребителя в выборе продавца электроэнергии. В соответствии с этим документом проводится поэтапное создание свободного выхода потребителей на рынок электроэнергии. К 2003 г. рынок должен был быть открыт не менее чем на 30%. Фактически процесс либерализации рынка развивался гораздо быстрее, и к концу 2000 г. рынок электроэнергии ЕС на 80% оказался открытым для конкуренции. В результате перетоки электроэнергии между странами ЕС значительно выросли»(30).

Следует отметить, что создание открытого и конкурентного рынка энергетических продуктов предусматривается в качестве общей цели развития отношений в международном сообществе в соответствии с Европейской Энергетической Хартией, принятой в Гааге 16 - 17 декабря 1991 г.(31)

«В соответствии с Директивой ЕС основным средством повышения надежности электроснабжения и конкурентоспособности экономики является создание открытого внутреннего рынка электроэнергии, функционирующего на началах конкуренции и запрета дискриминации. В основу организации рынка электроэнергии положен принцип разделения монопольных и конкурентных видов деятельности в электроэнергетике, который нашел отражение в национальном законодательстве большинства европейских государств.

Вышеуказанной Директивой ЕС были предложены две модели доступа производителей к сетевой инфраструктуре рынка: доступ сторонних участников (далее - ДСУ) (Third Party Access) и модель единого закупочного агента (Single Buyer).

Модель ДСУ предполагает свободный доступ в сеть регламентированных категорий покупателей и продавцов электроэнергии. При регулируемом ДСУ доступ предоставляется по открыто публикуемым тарифам (в большинстве стран ЕС). В случае договорного ДСУ стоимость доступа является предметом отдельных соглашений. Последний вариант нашел свое применение в Германии, Португалии, а также при экспорте (импорте) электроэнергии в Бельгии и Дании.

При использовании модели единого закупочного агента потребители электроэнергии покупают электроэнергию либо у этого агента, либо у зарубежных производителей. Португалия и Италия внедрили комбинированную модель ДСУ и модель единого закупочного агента.

Одним из наиболее часто применяемых инструментов реструктуризации и создания конкурентного рынка является так называемая вертикальная дезинтеграция компаний (unbundling). Этот подход позволяет разделить компании по видам деятельности (генерация, передача, распределение и сбыт), обеспечить их финансовую прозрачность, а также применить различные виды регулирования к разным видам деятельности (см. п. п. 30, 31 преамбулы Директивы ЕС). Эта идея положена в основу содержания Директивы ЕС»(32).

Указанная модель применялась, например, в Англии и Уэльсе. «Первоначальное разделение отрасли предполагало разделение компаний по видам деятельности. Участниками рынка стали производители электроэнергии National Power, Power Gen и British Energy, сетевая компания National Grid и 12 сбытовых компаний. Однако уже в самом начале формирования оптового рынка инженерная топология отрасли привела к сохранению вертикальной интеграции в лице Scottish Power. Дальнейшее развитие привело к тому, что генерирующие компании приняли участие в приватизации 12 сбытовых компаний и практически восстановили вертикально-интегрированные компании, а также ликвидированную в процессе реструктуризации вертикальную интеграцию в отрасли. Таким образом, в Англии фактически произошел отказ от разделения бизнеса и в настоящее время 11 из 12 распределительных сетевых компаний имеют в аренде или в лизинге генерирующие мощности в значительных объемах»(33).

«Директива ЕС предполагала возможность сохранения вертикально-интегрированных компаний при условии обязательного раздельного ведения финансового учета (п. 3 ст. 14 Директивы ЕС) и обеспечения отсутствия обмена информацией внутри вертикально-интегрированной компании при осуществлении ею деятельности в качестве централизованного продавца и деятельности по производству и распределению, за исключением информации, необходимой для выполнения функций централизованного продавца (п. 2 ст. 15 Директивы ЕС). По этому пути, в частности, пошла Германия. Вертикальная интеграция сохранилась также во Франции и Швейцарии. Вместе с тем, как отмечают исследователи, организационное разделение вертикально-интегрированных компаний послужило одной из главных причин энергетического кризиса в Калифорнии в 2000 г.»(34).

В Основных принципах государственной политики реформирования электроэнергетики, разработанных рабочей группой Президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформирования электроэнергетики(35), вертикально-интегрированные компании называются одним из важнейших способов обеспечения надежности энергоснабжения. При этом в п. 17 данного документа указывалось, что существование вертикально-интегрированных компаний не является препятствием для установления рыночных отношений в электроэнергетике.

При оценке целесообразности проведения реформы принципиальным моментом является такой критерий, как глубина реформирования. Как показывает зарубежный опыт реформирования электроэнергетики, свободный рынок не может нормально функционировать без непосредственного участия государства. «В Норвегии крупнейшим игроком остается принадлежащая государству компания Statkraft, на которую приходится 30% производимой электроэнергии. Еще 55% производителей контролируются муниципалитетами. В Швеции концентрация рынка крайне высока: 50% рынка генерации контролируется государственной компанией Vattnfall. В результате проведения реформы энергетики в Новой Зеландии попытка внедрения «саморегулирующегося» рынка при отсутствии государственного регулирования привела к энергетическому кризису. Таким образом, для эффективного функционирования оптового рынка необходимо наличие на нем полностью независимого (финансово и политически) представителя государственных интересов, наделенного широкими полномочиями (по образцу регулятора в Англии и Норвегии). На данный момент Федеральная служба по тарифам в качестве такового рассматриваться не может»(36).

На первом этапе реформирования электроэнергетики России в соответствии с ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» был создан прообраз оптового рынка электроэнергии - федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности). В соответствии с данным Законом цены на ФОРЭМ подлежали государственному регулированию (ст. 5). Законом было предусмотрено создание органов государственного регулирования тарифов (Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации, региональные энергетические комиссии субъектов Российской Федерации), которые были сформированы.

В соответствии с названным Законом «ФОРЭМ представлял собой сферу купли-продажи электрической энергии (мощности), осуществляемой его субъектами в пределах Единой энергетической системы России. Впоследствии в данный Закон были внесены изменения, и ФОРЭМ стал определяться как сфера обращения особого товара - электрической энергии (мощности).

В целях дальнейшего развития ФОРЭМ 12 июля 1996 г. Правительство РФ утвердило Основные принципы функционирования и развития федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности). Данный документ определил методические, организационные и правовые вопросы работы, порядок взаимоотношений субъектов и цели функционирования ФОРЭМ.

Однако оказалось, что ФОРЭМ не является настоящим рынком по целому ряду причин:

- поставки электроэнергии на ФОРЭМ более чем на 50% осуществлялись компаниями, входящими в холдинг РАО «ЕЭС России»;

- администрирование ФОРЭМ осуществлялось 100-процентными дочерними структурами РАО «ЕЭС России»;

- свободный выбор поставщиков электроэнергии потребителями был заменен прикреплением их к поставщикам административными мерами;

- применялся административный механизм установления тарифов»(37).

В результате реальной конкуренции между производителями электроэнергии - участниками ФОРЭМ не возникло. Отрасль оставалась неприбыльной, инвестиции в ее сохранение и развитие не производились, энергетические мощности неуклонно вырабатывали свой ресурс, из-за чего назревала необходимость новой реформы. В связи с этим был принят Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественной монополии», в соответствии с которым было принято решение о проведении структурной реформы в сфере электроэнергетики. Структурная реформа была направлена на совершенствование системы регулировани