Анализ содержания и направлений осуществления полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти

Введение

Для нашей страны проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.

Одним из важных вопросов реформирования государственного управления является оптимизация структуры органов исполнительной власти. Система и структура органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с 1992 по 2005 г. изменялась неоднократно, с периодичностью один раз в 2–4 года. Происходит процесс интенсивного изменения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, их деятельность и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничение полномочий и предметов ведения между ними.

Правовой статус Президента России исследован в науке достаточно основательно. Однако на современном этапе развития страны возникает необходимость выявить сущностные характеристики института президента.

Среди русских дореволюционных ученых, занимавшихся данным вопросом, можно выделить А.Д. Градовского, А.М. Гурвича, Н.М. Коркунова, П.И. Розенталя. В советский период президентство рассматривалось как классовый институт буржуазного государства, поэтому его изучение считалось неактуальным для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма.

Введение поста Президента СССР обусловило необходимость изучения этой новой государственной должности, что нашло свое отражение в работах В. Ганюшкина, Е.Л. Кузнецова, Б.М. Лазарева, Ю.И. Скуратова, М.А. Шафира. Однако активное исследование данного вопроса российскими авторами началось после учреждения института президентства в России, в особенности – после конституционной реформы 1993 года.

Особый интерес представляют исследования различных параметров президентства в Российской Федерации: соотношение института президентства и системы правления – И.Д. Хутинаев; эволюция института президентства – С.А. Авакьян, Л.А. Окуньков; полномочия Президента в отношении других государственных органов – Э. Ожиганов, Ю. Скуратов, Президент в системе разделения властей – В. Радченко. Появился ряд работ, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках – Б.Н. Кувалдин, В.Е. Чиркин, Г.А. Шмавонян.

Актуальность выбранной темы состоит в том, что я рассматриваю институт Президентства и его полномочия в сфере исполнительной власти.

Объект дипломной работы – Конституционно-правовой институт Президента РФ.

Предмет – общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением исполнения в сфере исполнительной власти Президентом РФ.

Цель работы – комплексный анализ содержания и направлений осуществления полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти

Задачами настоящего исследования являются рассмотрение процесса становления и развития института Президента в РФ, анализ правового статуса Президента РФ, рассмотрение классификации полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти, выявление актуальных проблемы взаимодействия Президента РФ и органов исполнительной власти и определить пути их решения.

полномочие президент исполнительный власть

1. Становление и развитие института президента в Российской Федерации

Термин «президент» происходит от латинского языка и означает председатель, старший член совещательного места. Президентство – это должность, звание, председательство. Само же понятие «президент» в литературе трактуется как выборный глава государства, а институт Президента – это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления.

Институт Президента давно известен мировой государственно-правовой практике – он насчитывает более 200 лет. Впервые его научно обосновали в США. Здесь в 1788 году должность Президента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX века примеру Соединенных Штатов последовали, прежде всего, страны Латинской Америки, которые учредили пост Президента. В Европе впервые это было сделано в 1848 году в двух государствах – во Франции и в Швейцарии. Наибольшее распространение институт Президента получил в XX веке. После Первой мировой войны этот пост учреждается в таких европейских странах, как Австрия, Польша, Чехословакия.

Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот государственный институт существует в Российской Федерации с мая 1991 года), особенность состоит в том, что его развитие происходило в специфических условиях становления государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе истории рассматриваемого государственно-правового явления.

1.1. Исторические аспекты возникновения и развития института президента Рф

До февраля 1917 года наша страна представляла собой монархию, власть которого (монарха) закреплялась в законодательстве. Так, «Толкование» к артикулу 20-му Воинского устава 1716 года устанавливало: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять».

Вместе с тем следует отметить, что в монархической России предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России. К такого рода проектам относится, например, проект Конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем П.А. Столыпиным. Процедура введения поста Президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта Конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 году. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть, до установления основных законов, возлагалась на временного Президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры. Идею введения республиканской формы правления и учреждения поста Президента в России выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти Президента, подчинения ее закону, и, прежде всего, Конституции.

В последнее пятнадцатилетие прошлого столетия наблюдается тенденция к практическому введению поста Президента.

В Российской Федерации главой исполнительной власти, по замыслу авторов проекта Конституции, должен был быть Президент, избираемый прямыми всеобщими выборами, а так же Правительство, ответственное перед Парламентом. В необходимости учреждения поста Президента Российской Федерации, избираемого демократическим путем, у авторов первого проекта Конституции России сомнений не было. Спор шел вокруг двух точек зрения, связанных с определением статуса Президента: суть первой сводилась к идее сильного Парламента и недопущению чрезмерного усиления исполнительной власти, возглавляемой Президентом.

Согласно второй точке зрения, Президент, избираемый всенародно и наделяемый «весомыми полномочиями», соседствует с Правительством, формируемым на основе парламентского большинства. Сторонники этой позиции особо оговаривали, что для России неприемлема североамериканская модель президентуры, ибо она, с характерным для нее сильным Президентом, содержит элементы нестабильности и, в конечном итоге, способна привести к конституционному кризису или может периодически их вызывать.

Верховный Совет Российской Федерации для учреждения поста Президента России пошел по другому, более демократическому пути в отличие от избрания Президента высшим законодательным органом страны.

В связи с принятием Закона РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР Президент РСФСР стал называться Президентом РФ.

Особое значение правовые акты Президента приобрели на втором этапе становления указа как источника права. Это связано с тем, что Президент РФ в целях разрешения кризиса власти в стране прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. И до начала работы нового российского парламента принял на себя соответствующие полномочия. 21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента РФ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым были прекращены полномочия избранных народом депутатов.

Таким образом, президентский Указ перечеркнул действующую Конституцию РСФСР, Закон о Президенте РСФСР, в ст. 6 которого говорилось, что полномочия Президента не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, нарушены основополагающие принципы демократии. В результате посредством издания данного Указа был совершен государственный переворот.

После прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ Президент РФ издает Указ от 7 октября 1993 г. №1598 «О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В п. 2 Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам, совпадавшим с вопросами, «предусмотренными Постановлением №1831–1, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов» Президентом РФ.

Таким образом, данным нормативным Указом Президента РФ произошло закрепление нормативности указов Президента РФ в российском праве. Правовое регулирование Президентом РФ указанных вопросов носило временный характер и осуществлялось до 25 декабря 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ всенародным голосованием.

В ходе третьего этапа конституционной реформы в РФ роль правовых актов Президента РФ существенно изменилась по своему содержанию и объему.

В настоящее время указ Президента РФ представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Правовой основой для издания указов Президента РФ является Конституция РФ и федеральные законы. В ст. 90 Конституции РФ указывается на подзаконный характер президентских актов управления – они не должны противоречить Конституции РФ и законам.

Конституция РФ 1993 г. (ст. 80) закрепила новый статус Президента РФ, подчеркивающий его ответственность непосредственно перед народом, так как он выполняет функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования органов государственной власти. Президент России из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в государстве стал его главой. Поэтому в связи с изменением статуса Президента РФ издаваемые им правовые акты являются актами главы государства по вопросам его компетенции, определенной в Конституции РФ.

Президент РФ, являясь главой государства, наделен широкими функциями, которые позволяют обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей, но в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в Конституции РФ 1993 г. (ст. ст. 80, 83, 84, 85, 89, 102, 115, 117). Исходные начала правовой природы и юридической силы правовых актов Президента РФ определяются Конституцией РФ, сформулировавшей критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90 Конституции РФ). Согласно этому положению должна строиться политика издания правовых актов.

Таким образом, введение поста Президента в Российской Федерации стало следствием, в целом, весьма прогрессивных демократических процессов в российском обществе и в его политической системе. Оно отразило объективный процесс трансформации политической власти из системы партийных органов и организаций в систему государственных органов и организаций, включая институт Президента.

Следовательно, можно констатировать, что развитие института Президента неразрывно связано с развитием государственности и укреплением всей системы государственной власти в Российской Федерации.

Наблюдается стабильное научное внимание к Президенту Российской Федерации как к субъекту не только конституционного, но и административного права. В общих и специальных исследованиях по административному праву эту тему затрагивали А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, В.В. Полянский, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и другие ученые.

Научный интерес к данной проблеме обусловлен тем, что полномочия Президента Российской Федерации связаны с реализацией функций, прежде всего, в сфере исполнительной власти.

Между тем, нет единодушия в оценке роли Президента Российской Федерации в сфере реализации исполнительной власти. Так, Д.Н. Бахрах полагает, что существуют основания относить нормы, конкретизирующие полномочия главы государства и формы их осуществления, к конституционно-правовым, так же, как и контроль, осуществляемый структурными подразделениями Администрации Президента России.

Статус Президента Российской Федерации многогранен, сложен и достаточно динамичен. В отличие от предыдущей Конституции России, в которой содержалось прямое упоминание о Президенте как о «главе исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституция избежала прямого закрепления за Президентом этого статуса. Однако, сказанное не означает ослабления взаимодействия между институтом Президента и исполнительной властью страны. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию Российской Федерации, значительно расширил возможности Президента по контролю над деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных из них напрямую подчинен главе государства (например, «силовые» министерства).

Возникает вопрос, как соотносится институт Президента и исполнительная власть в России. По данному поводу существует многообразие различных точек зрения, которые сводятся, в основном, к двум подходам, а точнее: является ли Президент Российской Федерации фактическим главой исполнительной власти или же он имеет особое положение в системе государственной власти в целом?

Анализ полномочий Президента Российской Федерации, предоставленных ему действующим законодательством, позволяет утверждать, что они характерны именно для главы исполнительной власти. К этому выводу склоняет и нечеткость конституционного положения Правительства Российской Федерации, и его Председателя. Формула Конституции России о том, что Правительство нашей страны «осуществляет» исполнительную власть, а его Председатель «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» (статьи 110, 113 Конституции Российской Федерации), не позволяет судить о том, ограничивается ли исполнительная властная деятельность Правительством Российской Федерации и его Председателем или же к ней непосредственно относится и Президент Российской Федерации. Однако об этом можно достаточно определенно судить по другим статьям Конституции России, определяющим функции и полномочия Президента.

Действуя в рамках Конституции Российской Федерации в качестве главы государства, Президент, тем не менее, больше внимания уделяет вопросам, относящимся к компетенции органов исполнительной власти. Наглядна роль Президента России в качестве должностного лица, фактически управомоченного руководить исполнительной властью в сфере кадровой политики. Так Президенту Российской Федерации принадлежит фактически решающее слово при формировании федерального Правительства, члены которого назначаются и освобождаются его указами: назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производится по предложению Председателя Правительства Президентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Глава государства наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства, одним из важнейших элементов которого является его право председательствовать на заседаниях этого органа.

О нераздельности института Президента с исполнительной властью свидетельствует порядок временного замещения должности Президента России. «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации» (пункт 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации). Обращает на себя внимание императивность формулы «во всех случаях». Следовательно, только Председателю Правительства могут быть временно, но с определенными ограничениями, переданы полномочия Президента.

Значительным дополнением к контролю над исполнительными органами служит право Президента на отмену постановлений и распоряжений Правительства (пункт 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации). Возможность осуществления контроля, даже на распорядительном уровне, позволяет Президенту Российской Федерации отслеживать деятельность исполнительных органов в ходе практической реализации проводимого им курса.

Следует особо подчеркнуть, что, безусловно, наряду с Правительством, Президент является носителем конституционных полномочий исполнительной власти. Принятие решений по всем отнесенным к ведению исполнительной власти вопросам Конституция доверяет именно Президенту. Эта ситуация, конечно, не исключает, а, наоборот, с учетом роста значимости и повышения объемов управляющей деятельности Президента, предполагает, что глава государства в значительной мере делегирует свои полномочия «подчиненным» ему звеньям исполнительной власти.

Что касается второго подхода, то его положения сводятся к тезису о том, что Президент занимает особое положение в системе организации государственной власти страны.

Часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственную власть в России осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации (без указания на федеральные министерства, службы и агентства); суды Российской Федерации.

Не вдаваясь в анализ данного положения с точки зрения юридической техники, отметим, что ветвей государственной власти три, а «субъектов» этой власти четыре. Можно предположить, что к одной из них отнесены сразу два субъекта. Однако противоречие логически следует и из содержания других положений Конституции.

В соответствии со статьей 94 Конституции РФ, законодательным органом России является Федеральное собрание. Согласно статье 110 Конституции РФ, исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Согласно частям 1 и 2 статьи 118 Конституции РФ, судебная власть в Российской Федерации осуществляется судами посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Президент Российской Федерации Конституцией ни к одной из ветвей власти не отнесен. Причем, согласно статье 80 Конституции РФ, он не только является главой государства, представляя Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, но и: является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики страны.

Даже из формально-правового анализа конституционных норм следует, что место Президента в системе органов государственной власти особое. Он не просто не отнесен ни к одной из ветвей власти, но, являясь главой государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти.

Президент осуществляет собственное нормотворчество посредствам указов, причем в Конституции отсутствует какое-либо указание на то, что акты Президента должны издаваться «во исполнение» законов. На основании своего «особого» статуса Президент фактически оказывает решающее воздействие на деятельность одной из ветвей власти – исполнительной, а также выстраивает собственную, президентскую властную «вертикаль».

Также нужно сказать о том, что Президент обладает специфическими качествами, в своей совокупности выделяющими его из числа других органов государственной власти именно как главу государства. Во-первых, конституционно установлена особая процедура вступления Президента Российской Федерации в должность – принесение присяги.

Во-вторых, введены символы президентской власти – штандарт (флаг), Знак Президента Российской Федерации и специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции Российской Федерации.

В-третьих, Конституция Российской Федерации содержит гарантии против возможных злоупотреблений в использовании власти Президентом. Предусмотрены, в частности, обязательная сменяемость президентов, возможность отрешения от должности, подконтрольность отдельных действий и решений главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации.

В-четвертых, Президент обладает неприкосновенностью (статья 91 Конституции Российской Федерации).

Все эти факторы позволяют сделать вывод об особенности государственно-управленческой деятельности Президента Российской Федерации.

Таким образом, исходя из общих положений, можно сделать вывод о том, что Президент Российской Федерации является одним из субъектов конституционного права, что обусловлено юридической природой его государственно-управленческой деятельности в сфере исполнительной власти. Сказанное свидетельствует о том, что проблема осмысления конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти все еще далека не только от своего полного теоретического обоснования, но и, соответственно, от практического воплощения в законодательстве.

1.2 Полномочия и порядок выборов президента Российской Федерации

Говоря об эволюции института президентства в Российской Федерации, следует отдельно и особо акцентировать внимание на том, что с 1991 г. по настоящий момент параллельно с развитием нормативного регулирования полномочий Президента Российской Федерации и постепенной практической трансформацией конституционно закрепленной модели данного института эволюционирует и избирательное законодательство. Выборы Президента Российской Федерации гражданами являются одним из основных факторов, определяющих положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей в президентской или смешанной республике, поскольку полномочия Президента Российской Федерации как реального главы государства и исполнительной власти нуждаются в самой широкой и мощной легитимации.

Хотя российский опыт проведения выборов высшего должностного лица государства еще сравнительно невелик, состоявшиеся президентские кампании позволяют выявить определенные тенденции и обозначить проблемы в развитии законодательства о выборах Президента, которое в течение прошедших 17 лет изменялось весьма интенсивно. Принятие новой Конституции РФ и тот факт, что специализированных Законов о выборах Президента Российской Федерации в новейшей конституционной истории России, включая первый Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1096–1 «О выборах Президента РСФСР», было уже четыре и объем их увеличивался практически в геометрической прогрессии, – яркое тому подтверждение.

Основой и отправной точкой нормативного оформления выборов главы Российского государства являются соответствующие положения Конституции, и второй этап развития избирательного законодательства начался именно с обновления фундамента – с принятия новой Конституции РФ в 1993 г. Что касается общих конституционных положений о выборах, применимых в том числе и к выборам президентским, то, как справедливо отмечает М.В. Баглай, «особенностью России является то, что в отличие от многих (если не от большинства) других государств с относительно новыми конституциями в Конституции РФ нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы детально закреплены общие принципы избирательного права по выборам во все органы власти». Этому посвящены лишь ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32.

Однако в главе 4, посвященной Президенту Российской Федерации, устанавливаются минимальные конкретные требования применительно к порядку замещения поста Президента Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 81). К ним относятся: способ избрания: равные прямые выборы при тайном голосовании; корпус избирателей: все граждане Российской Федерации; срок полномочий: четыре года и не более двух сроков подряд; требования к кандидату: а) российское гражданство; б) постоянное проживание в России не менее 10 лет; в) минимальный возраст – 35 лет. Что касается назначения выборов, то Конституция относит это к полномочиям Совета Федерации – верхней палаты парламента (п. «д» ч. 1 ст. 102). Таким образом, на данном этапе было произведено шесть базовых изменений. Остановимся на них более подробно.

Во-первых, срок президентских полномочий сократился с пяти до четырех лет. Некоторые специалисты полагают, что нововведение было скопировано с американской модели, но этот срок является весьма распространенным в мировой практике. По большому счету такое незначительное изменение, видимо, объясняется просто желанием уравнять сроки полномочий Президента и нижней палаты парламента. Если же оценивать эту норму с точки зрения простой логики, то срок в четыре года представляется вполне справедливым, потому что «не позволяет мешкать, а значит, вполне понуждает к действию. Кроме того, он предполагает решительное подтверждение определенной способности к управлению страной и истинных намерений избранного лица». Хотя принципиальной разницы между сроками полномочий в пять лет и четыре года, конечно же, не наблюдается.

Во-вторых, было отменено требование к кандидату обладать избирательным правом, подразумевавшее согласно ст. 2 Закона о выборах 1991 г., что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и является дееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда. Причина проста – новая Конституция закрепила это требование отдельно в ч. 3 ст. 32, сделав его общим.

В-третьих, исчезло требование, касающееся предельного возраста в 65 лет, что выглядит вполне логично, так как этот возрастной ценз являлся не чем иным, как «памятью» о генеральных секретарях преклонного возраста, а также своеобразной страховкой от занятия президентского поста на выборах 1991 г. конкретными людьми из «старой гвардии».

В-четвертых, была ликвидирована и норма об одновременных выборах вице-президента. Это связано с упразднением самого поста после печально известных событий октября 1993 г. Как отмечает С.А. Авакьян, «если и раньше, в более спокойной обстановке, вопрос о том, нужен ли России вице-президент, относился к числу дискуссионных, то после таких событий, разумеется, ни о каком сохранении поста вице-президента не шло даже речи».

В-пятых, появился так называемый ценз оседлости – требование о проживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьма целесообразно, поскольку «Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели». Относительно же именно такой продолжительности можно вполне согласиться с В.В. Лазаревым, что 10-летний срок постоянного проживания – это оптимальный срок для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций, при том что он не препятствует и тем людям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России. Заметим также, что президентский ценз оседлости – явление для России уникальное. Ведь, как справедливо замечает Е.И. Колюшин, «каких-либо других законных цензов оседлости российское конституционное право в настоящее время не знает», хотя, думается, для региональных и муниципальных выборов это было бы вполне оправданно.

И наконец, в-шестых, назначение выборов Президента Российской Федерации закреплено в качестве одного из полномочий Совета Федерации. Как представляется, это обусловлено желанием не только внести конкретику в вопрос назначения выборов, но и сбалансировать отношения «Президент – парламент», уравновесив полномочие Президента Российской Федерации назначать выборы в Государственную Думу (п. «а» ст. 84 Конституции Российской Федерации).

Говоря об отличиях прежде действовавших и новых конституционных положений о Президенте Российской Федерации, интересно отметить также и весьма серьезное изменение, которое на первый взгляд не относится непосредственно к выборам главы государства, поскольку адресовано уже избранному Президенту Российской Федерации. «По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов». Однако при более внимательном прочтении становится очевидным, что существовавшие до 1993 г. ограничения фактически означали если не отказ в регистрации кандидатам, не удовлетворяющим данным требованиям, то совершенно точно – невозможность вступления избранного по всем правилам кандидата в должность Президента при наличии хотя бы одного из указанных оснований. К сожалению, в погоне за большей демократизацией конституционные ограничения такого рода, выполняющие функцию дополнительного «фильтра», исчезли из текста российского Основного Закона.

В остальном же новая Конституция, как и прежняя, дала установку на непосредственное избрание Президента всем российским народом с учетом того, что это не должен быть слишком молодой (моложе 35 лет) человек без жизненного опыта, не являющийся российским гражданином, а также воспроизводила запрет замещения президентского поста одним лицом более двух сроков подряд, часто используемый и в практике других государств как некая гарантия от узурпации власти. При этом трудно не согласиться с утверждением М.В. Баглая, что «скупые конституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент».

Здесь не лишним будет напомнить, что в 1993 г. конституционная база могла принять и иной вид. Так, например, проект группы С.М. Шахрая предусматривал для Президента ценз оседлости 5 лет и сохранял максимальный возрастной ценз 65 лет. Проект Г.Х. Попова и А.А. Собчака тоже содержал возрастной максимум 65 лет и одновременно увеличивал ценз оседлости до 10 лет. Аналогичными были положения президентского проекта и проекта, одобренного Конституционным совещанием. А проект, разработанный коммунистами, и вовсе не содержал упоминания об институте президента.

Разумеется, конституционными нормами, ставшими своеобразной константой на все последующие годы, вплоть до настоящего момента регулирование данного вопроса не исчерпывается. Общие положения Конституции (и новой, и старой) детализировались в соответствующих законах.

Второй этап, помимо изменившейся конституционной основы, ознаменовался принятием Федерального закона от 17 мая 1995 г. №76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», заменившего соответствующий Закон 1991 г., а также первого в российской истории Федерального закона от 6 декабря 1994 г. №56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», т.е. произошла полная замена законодательной базы президентских выборов. И в данном случае это объясняется объективной причиной: новая Конституция требует новых законов для новой страны.

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.
Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

Наряду с функциями главы государства Президент Российской Федерации наделён широкими полномочиями лица, де-факто возглавляющего исполнительную власть государства, что делает его конституционно-правовой статус не вполне определённым.

Предпосылки этой конституционной ситуации связаны с особенностями формирования Правительства в России. Конституция не связывает процесс формирования Правительства с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Иными словами, Правительство может быть сформировано по принципу парламентского большинства, но может быть сформировано и без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции. Однако конкретная историческая ситуация, при которой состав Правительства не отражает парламентское большинство, может служить источником проблем в работе системы исполнительной власти, связанных с различными аспектами его деятельности, в частности законотворческой. Следствием этих проблем может стать низкая эффективность исполнительной власти, ее неспособность решать насущные задачи.

Для преодоления подобной ситуации Конституция установила ряд прерогатив Президента, пользуясь которыми он в «текущем» режиме может влиять на деятельность Правительства. Это такие прерогативы, как утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти, назначение заместителей Председателя Правительства и министров, право председательствовать на заседаниях Правительства, контроль за законностью его актов, непосредственная подчиненность Президенту «силовых» ведомств. Президент имеет право отправить Правительство в отставку или принять отставку премьера, которая автоматически влечет за собой отставку Правительства в целом.

Таким образом, во взаимоотношениях Президента с Правительством императивность де