Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
Местное самоуправление является обязательным признаком демократического характера организации публичной власти в обществе.
В России устойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы (1864 и 1870 гг.) дали некоторый опыт самоуправления населения, однако после революции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственного управления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены в систему органов государственной власти. Переход к организации власти на местах на принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал ряд указов Президента РФ: от 26 октября 1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).
Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление…». Основополагающим актом, регулирующим отношения в сфере местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Тема данной курсовой работы – «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» – актуальна в силу того, что, во-первых, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством; во-вторых, нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений; в-третьих, развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Целью данной работы является раскрыть и описать сущность конституционно-правовых основ местного самоуправления. Для достижения этой цели в работе решаются следующие промежуточные задачи:
1. Показываются понятие, функции и принципы местного самоуправления;
2. Раскрывается система и полномочия органов местного самоуправления;
3. Описываются конституционные основы местного самоуправления.
§ 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления
местное самоуправление конституционный
Местное самоуправление – одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.
Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. Конституция РФ предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству(1), что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении.(2) Местное самоуправление является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.
1.1 Понятие местного самоуправления
Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Такое определение дается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившем в силу в основной своей части с 1 января 2006 года и являющимся базовым федеральным законом, регулирующим вопросы местного самоуправления в РФ.
Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
В соответствии с ч. 1 Конституции РФ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства(3). Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.
При уяснении сущности местного самоуправления необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня публичной власти, следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основных формах народовластия: непосредственно и опосредованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейская хартия местного самоуправления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
1.2 Функции местного самоуправления
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляет ряд функций, охватывающих основные направления деятельности местного самоуправления, характеризующие его природу и социальное назначение. Так, местное самоуправление:
а) обеспечивает участие населения в самостоятельном решении местных вопросов;
б) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующей территории;
в) управляет муниципальной собственностью;
г) обеспечивает потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других полезно важных услугах;
д) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления;
е) обеспечивает охрану общественного порядка, реализацию законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.
Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый – власть (функция власти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий – гражданское общество(4) (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (Приложение А).
Как одна из форм власти, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другие некоммерческие организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения местные ресурсы.
1.3 Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно:
а) построение и функционирование муниципальной власти;
б) уяснение сущности местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;
в) выступление в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;
г) способствование сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой организационных форм и методов муниципальной работы. Принципы местного самоуправления делятся на общие (воздействуют на все сферы местного самоуправления) и специальные (относятся к отдельным сферам местного самоуправления).
К общим принципам местного самоуправления относятся:
а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
б) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
в) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
и) гласность деятельности местного самоуправления;
к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
л) государственная гарантия и поддержка местного самоуправления.
К специальным принципам местного самоуправления относятся:
а) принцип компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти;
б) принцип получения органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами и др.
§ 2. Система местного самоуправления
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом смысле также можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.
Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральным законодательством, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.
Деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории муниципального образования, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления (Приложение Б).
К органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы (невыборные), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются (Приложение В):
– местный референдум;
– муниципальные выборы;
– голосование населения по вопросам местного значения;
– сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа;
– правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);
– территориальное общественное самоуправление;
– публичные слушания (проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);
– собрания граждан (проводятся для обсуждения вопросов местного значения; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);
– конференция граждан – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;
– опрос граждан (проводится на территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления);
– индивидуальные и коллективные обращения граждан;
– иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству.
Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:
– представительный орган местного самоуправления;
– главу муниципального образования;
– местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Может образовываться и контрольный орган муниципального образования в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрением местного бюджета, отчета о его исполнении (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума может формироваться избирательная комиссия муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, муниципальное собрание и т.п.) может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений, входящих в состав муниципального района.
В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(5) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом предусмотрены различные варианты избрания главы муниципального образования, исходя из которых, определяются особенности правового статуса главы муниципального образования, его права и обязанности.
Реализация правового статуса главы муниципального образования, как и любого другого субъекта муниципального права, происходит через его участие в муниципально-правовых отношениях, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления(6).
Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Составной частью системы местного самоуправления являются органы территориального общественного самоуправления населения, которые создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления и характеризуются территориальным признаком организации и деятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческой природой.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях – городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах либо внутригородских территориях городов федерального значения.
2.1Полномочия местного самоуправления
Компетенцию органов местного самоуправления образуют предметы ведения и полномочия, обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальных образований. Выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления:
1. В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.
2. В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, организациями, расположенными на территории местного самоуправления, органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, преобразования объектов муниципальной собственности и др.
3. В области земельных отношений и охраны природной среды органы местного самоуправления определяют порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.
4. В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность, выдают разрешение на строительство объектов производственного назначения; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, и др.;
5. В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.;
6. В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; принимает меры, направленные на улучшение материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан и др.;
7. В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, и др.
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления
Осуществление местного самоуправления в РФ обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим условием полного и эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в Приложении Г.
Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.
Конституция России устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также право самостоятельно осуществлять управление местными делами путем прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). Эта норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлении как одной из форм народовластия и основ конституционного строя.
Гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме.
В Конституции РФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения». В их перечень Конституция РФ включила строительство и распределение жилья, в сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируется общедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях.
Правовое регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ и конкретизироваться в нормативных правовых актов местного самоуправления(7).
Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).
3.1 Правовая основа местного самоуправления
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.
Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует (Приложение Д).
Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:
– население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;
– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);
– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий
– допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;
– органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
– местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;
– местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
– устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:
· общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:
· обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
· основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;
· органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;
· осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;
· предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.(8)
– федеральные Конституционные законы и федеральные законы (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.).
– федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
– Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);
– муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.
Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Если прежде сходы граждан действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.
3.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления
Федеральный закон 2003 года №131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие – «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена в Приложении Е.
Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений(9). Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.
Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования:
1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения м