Муниципальное право как отрасль российского права

1. Муниципальное право как отрасль Российского права

Муниципальное право - отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, складывающиеся в области местного самоуправления. Понятие муниципальное право используется в трех основных значениях: как относительно самостоятельное правовое образование в системе права РФ, как научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения и как учебная дисциплина.

Основу муниципального права составляют традиционно нормы конституционного права, а также административного права. Эти отрасли по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти — местного самоуправления. Кроме того, в его содержание входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Важную роль в регулировании муниципальных отношений играют акты международного права, напр. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).

2. Система муниципального права как отрасли права

Систему муниципального права как отрасли российского права составляют следующие элементы:

- Отрасль муниципального права, как совокупность всех правовых норм регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения.

- Отдельные институты муниципального права, представляющие собой совокупность норм права регулирующих однородные общественные отношения, возникающих в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения.

- Субинститут муниципального права, как совокупность норм права регулирующих отдельные стороны институтов муниципального права.

- Норма права

3. Муниципально-правовые нормы и институты

Муниципально-правовая норма - это норма права, регулирующая отношения в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения

Муниципально-правовые нормы подразделяются:

По объекту правового регулирования:

- нормы, закрепляющие общее понятие местного самоуправления

- нормы, закрепляющие организационные основы местного самоуправления

- нормы, определяющие основные положения государственной муниципальной службы

- нормы, складывающиеся в процессе принятия решений по вопросам местного значения.

- нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления.

По характеру:

- управомочивающие правовые нормы

- обязывающие правовые нормы

- запрещающие правовые нормы

По территориальным пределам действия:

- нормы, действующие на всей территории Российской Федерации

- нормы, действующие только в пределах конкретного субъекта Российской Федерации

- нормы, действующие только в определенном муниципальном образовании.

По методу правового регулирования:

- Императивные правовые нормы

- Диспозитивные правовые нормы

По назначению в механизме правового регулирования:

- Материальные правовые нормы

- Процессуальные правовые нормы.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права

К числу институтов муниципального права относятся:

1) местное самоуправление как самостоятельный институт и форма народовластия;

2) основы местного самоуправления;

3) формы местного самоуправления;

4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5) гарантии местного самоуправления;

6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм

4. Муниципалыю-правовые отношения: понятие, виды, структура (субъект, объект, содержание)

Муниципально-правовые отношения - это общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления и подлежащие регулированию муниципально-правовых норм.

Виды муниципально-правовых отношений:

- общественные отношения в сфере организации местного самоуправления

- общественные отношения в сфере осуществления своих полномочий органами местного самоуправления

- общественные отношения, связанные с осуществлением муниципальной службы

Субъекты муниципально-правовых отношений - это участник общественных отношений в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения, наделенный конкретными правами и обязанностями.

Виды субъектов муниципально-правовых отношений:

- граждане РФ

- органы местного самоуправления

- муниципальные образования

- муниципальные служащие

- иные государственные и негосударственные органы и организации.

Объекты правоотношений - то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.

5. Наука муниципального права: понятие, предмет

Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука муниципального права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом является изучение муниципального права как отрасли права. Она исследует, изучает специфические общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права, содержание и виды самих этих норм, механизмы их реализации и т.п.

Исходя из содержания предмета муниципального права как отрасли права, особенностей составляющих его общественных отношений, определяется характер и спектр основных теоретических проблем и задач современной российской науки муниципального права. Среди этих проблем важнейшими являются следующие: понятие местного (муниципального) самоуправления: соотношение его с государственным управлением; соотношение и содержание федерального, регионального и локального правового регулирования организации и деятельности муниципальных образований; проблемы территориальных основ местного самоуправления; полномочия и предметы ведения муниципальных образований и разграничение их с органами государственной власти; характер и формы взаимоотношений муниципальных органов с государственными органами; реальные гарантии местного самоуправления, защиты его самостоятельности, надежности, достаточной финансово-материальной обеспеченности; и, наконец, это изучение, обобщение практики деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом.

Если в самом общем виде сформулировать понятие муниципального права как науки, то можно сказать, что она представляет собой совокупность знаний, теорий, концепций о местном (муниципальном) самоуправлении, формах его осуществления, правовом регулировании в данной сфере общественных отношений.

В заключение можно сделать следующие выводы относительно понятия и предмета муниципального права РФ.

Во-первых, муниципальное право связано с муниципальным (или местным) самоуправлением и, следовательно, его можно трактовать как право местного самоуправления, местное (локальное) право.

Во-вторых, муниципальное право - комплексная отрасль права, которая включает как собственные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих отношений в данной сфере, но на локальном (местном) уровне.

И, в-третьих, нормы муниципального права регулируют специфический круг общественных отношений, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

6. Источники муниципального права

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ, закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:

1 ) Указы Президента РФ, содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления .

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума)

7. Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты о местном самоуправлении

Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие местное самоуправление. Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. I «Основы конституционного строя»: признание местного самоуправления формой народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12); закрепление обязанности органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15). Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43). Глава 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Наконец, гл. 8 «Местное самоуправление» содержит указания на функциональную направленность данного института (ч. 1 ст.130); субъектов осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления мсу(ст. 133).

ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ от 21.07.2005) "Об общих принципах организации МСУ в РФ", ФЗ от 26 ноября 1996 г. №138 «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в омс»; ФЗ от 25 марта 2007 г. № 25-ФЗ «0 муниципальной службе в РФ»; ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «0 порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; ФЗ от 11 апрели 1998 г. №55-ФЗ «0 ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; ФЗ от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»; ФЗ от 21 июля 2005 г. №97-ФЗ «0 государственной регистрации уставов мо».

8. Конституции, уставы и законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов РФ, основные законы субъектов повторяют положения федерального законодательства и лишь отдельные положения Конституций, уставов субъектов относятся к регулированию правоотношений в сфере местного самоуправления, например:

Устав Хабаровского края содержит четыре статьи о местном самоуправлении. Статья 54 Устава полностью повторяет П. 1. ст. 6. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

ЗАКОН ХАБАРОВСКОГО КРАЯ О НАДЕЛЕНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ (в ред. Законов Хабаровского края от 26.09.2007 N 138, от 25.06.2008 N 198, от 28.10.2009 N 272) (Закон Хабаровского края от 25.10.2006 N 67 "О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края отдельными государственными полномочиями Хабаровского края в области образования");

Настоящим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований Хабаровского края (далее - край) наделяются государственными полномочиями по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющих недостатки в физическом и (или) психическом развитии (далее - с ограниченными возможностями здоровья), образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (далее - государственные полномочия).

В реализации приоритетных национальных проектов участвуют и органы местного самоуправления: ряд принятых краевых законов направлен на обеспечение их участия в этом процессе. Концептуальные положения законопроектов, разработанных исполнительными органами государственной власти края, предполагают наделение местных властей отдельными государственными полномочиями в сферах, развитие которых является приоритетным для государства. При этом предусматривается передача местным бюджетам финансовых ресурсов, необходимых для реализации передаваемых полномочий. В течение 2007 года принято 12 таких законов. Среди них:

Закон Хабаровского края от 31.10.2007 №147 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по реализации отдельных направлений приоритетного национального проекта «Образование»;

Закон Хабаровского края от 31.10.2007 №148 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения».

Для сравнения – в течение 2006 года принято 3 краевых закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в 2005 году – 6 законов.

В целях содействия решению задач, стоящих перед органами местного самоуправления, по инициативе Губернатора края был принят и вступил в силу с 1 января 2008 года Закон Хабаровского края от 26.12.2007 №169 «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов Хабаровского края от отдельных федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет».

9. Основные концепции местного самоуправления

В теории муниципального права исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправления - «свободной общины», «государственная» и «общественная»

Основоположниками теории свободной общины были Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть теории заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

избираемость органов местного самоуправления членами общины;

разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Н.И. Лазаревский, характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным».

Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х гг. ХIХ в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть — муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются как бы четвертой властью.

Следует иметь в виду, что идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового обоснования довольно уязвима, поскольку с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в административно-территориальную единицу государства.

Основоположниками общественной теории были О. Ресслер, Р. Моль, В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков. Ее суть сводилась к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной обособленности общинных органов власти от государственных.

Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами».

Сторонники «общественной» теории неоднократно предпринимали попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным».

Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.

Вторым направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная теория, ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборной.

Другой апологет данной теории А.И. Васильчиков выступал за жесткое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий. Разработчики земской и городской реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной теорий самоуправления. В 1864 г. важнейшие аспекты данных концепций нашли практическую реализацию в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях».

Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

Как уже отмечалось выше критика общественной теории самоуправления дала толчок к разработке государственной теории самоуправления. Основные положения данной теории были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штейном. Государственная теория получила широкое распространение в России в трудах известных дореволюционных государствоведов Н.И. Лазаревского, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова.

Суть государственной теории заключалась в признании местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, по мнению авторов этой теории, местное самоуправление — это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов. Кроме того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно местным населением или его представителями.

По мнению сторонников этой теории, представители государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих органов власти. Как следствие этого они не представляют интересов местного сообщества и не вникают в специфику местного самоуправления. В свою очередь это связано с тем, что в условиях строгой иерархии часть государственной администрации на местах лишена таких важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетней.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления».

Еще один сторонник рассматриваемой теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению должны быть включены в государственную систему управления.

10. Местное самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

11. Организация местной власти в советский период

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу.

12. Социальная и юридическая природа местного самоуправления: историко-теоретический аспект

Многообразие систем местного самоуправления обусловлено особенностями социального, экономического и политического развития страны, ее демократическими традициями и государственным устройством. Однако любая из этих систем основывается на ряде демократических принципов, до некоторой степени свойственных им всем. На этой объективной базе появилась возможность создать международную конвенцию в пределах Совета Европы - Европейскую хартию о местном самоуправлении

Хартия была создана в середине 80-х годов XX столетия и открыта для подписания 15 октября 1985 г. по предложению функционирующего в границах Совета Европы Европейского конгресса региональных и местных властей. Участниками ее стали: Австрия, Болгария. Венгрия, Греция. Дания, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Словения, Турция, Финляндия, ФРГ, Швеция, Эстония и ряд других стран (всего 28).

Европейская хартия местного самоуправления была подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996 г., утверждена Государственной думой 20 марта 1998 г., вступила в силу на территории Российской Федерации 1 сентября 1998 г.2

Каждая система базируется на ряде демократических начал.

Хартия является документом, в котором сформулированы принципы и понятия местного самоуправления. Она направлена на обеспечение и защиту прав органов местного самоуправления как наиболее близких к рядовым гражданам властных структур, поскольку именно эти последние дают гражданам возможность участвовать в принятии решений, которые касаются условий их повседневной жизни. Этот документ вменял в обязанность подписавшимся странам и их правительствам соблюдать основополагающие принципы, которые гарантируют финансовую, административную и политическую независимость местных сообществ в условиях децентрализации власти.

Местное самоуправление, согласно ст. 3 Хартии, это: "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

В настоящее время местное самоуправление является основой конституционного строя, одной из форм народовластия, гарантией права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения путем самоорганизации и самодеятельности граждан.

Для того, чтобы лучше понять такое непростое явление, как местное самоуправление, нужно рассмотреть его в качестве социальной идеи. В целом, идеи есть обобщенные взгляды, которые сформированы или на базе опыта, или на теоретической базе.

Соответствующее терминологическое определение идея местного самоуправления получила на границе XVIII-XIX веков. X. Шоллер и Г. Штимпфл, немецкие исследователи, увязывают возникновение понятия "местное самоуправление" с событиями Великой Французской революции, и считают его формой закрепления независимости социума от государства.

Говоря об образовании данного явления, следует уточнить соотношение между местным самоуправлением и самоуправлением в целом. Исторически местное самоуправление явилось предтечей самоуправления, по крайней мере, этой точки зрения придерживаются многие исследователи. Ранее упоминавшиеся X. Шоллер и Г. Штимпфл непосредственно указывают на то, что понятие "самоуправление" впервые стало использоваться в связи с «местным самоуправлением». Авторы монографии "Институты самоуправления, историко-правовое исследование" также согласны с данной позицией.

Понятие "самоуправление" возникает в юридической науке в 50-е годы этого столетия, тогда как до этого и административная наука, и законодательство Германии говорили лишь о территориальном и местном управлении. Необходимо отметить, что немецкое самоуправление связывают с именем барона фон Штейна и проведенной им местной реформой, основы которой были заложены в 1808 г. В то же самое время термин "самоуправление" более широко и полно использовали в Англии XVIII столетия, откуда это понятие пришло в Германию, а затем и в Россию. В самом деле, как раз в данный период местное самоуправление в России становится предметом самостоятельного научного анализа.

Русские юристы причисляли к местному самоуправлению городское и земское самоуправление. Согласно В.В. Погосскому, местное самоуправление - это руководство, осуществляемое людьми, отобранными населением. М.А. Курчинский предполагал, что самоуправление на местах являет собой управление всеми местными потребностями самим обществом.

Определени