Конституционное Собрание: предназначение, дискуссии о природе, составе, организации работы

Конституция является важнейшим законом общества и государства. Она определяет правовой статус государства, правовой статус человека и гражданина, систему государственной власти. Поскольку нормы Конституции имеют базовый, основополагающий характер, она не должна быть подвержена постоянным изменениям. Стабильность Конституции является важнейшим условием режима законности, устойчивости правовой системы и государственного механизма, фактором определённости в отношениях между личностью и государством.

Конституция — не только и не столько Основной Закон: в самом широком смысле — это политико-правовой механизм или механизм ограничения (упорядочения) власти правом. В ряде стран принят и действует Основной Закон как отдельный нормативный акт; в иных — это целый набор актов, чаще — конституционных (органических) либо простых законов; иногда же для закрепления норм конституционного содержания служат судебные прецеденты, правовые обычаи, религиозные догмы.

Стабильность является одной из характерных черт Конституции Российской Федерации. Стабильность Конституции выражается в особом, усложнённом порядке принятия и пересмотра Конституции Российской Федерации, принятия конституционных поправок

Вместе с тем стабильность Конституции не означает её неизменности. Конституция должна отражать изменения в тех отношениях, которые она регулирует. Сочетание стабильности и динамизма, своевременное принятие конституционных поправок позволяет сохранить реальность Конституции.

Вопрос о Конституционном Собрании актуален в силу того, что после уже многих лет существования действующей Конституции Российской Федерации становится достаточно очевидным то, что Конституция несовершенна и нуждается во многих поправках. Но если их количество будет весьма большим, целесообразнее принять новый Основной Закон государства, а это весьма затруднительно при отсутствии федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. Немаловажно еще и то, что действующую Конституцию нередко называют Конституцией переходного периода, который не может продолжаться нескончаемо долго. И если придет черед «постоянной» Конституции, предварительно должны быть устранены формальные трудности на пути ее принятия.

Цель работы по выбранной мною теме состоит в том, чтобы определить место Конституционного Собрания в системе публичной власти, рассмотреть вопросы о составе, порядке формирования, и об организации его работы.

В современной конституционно-правовой литературе вопросы природы Конституционного Собрания разработаны в малой степени

Задачи, поставленные передо мной при написании курсовой работы:

1. Определить назначение Конституционного Собрания;

2. Рассмотреть дискуссии о его месте в системе публичной власти;

3.Определить состав и порядок формирования Конституционного Собрания, организацию его работы.

При написании данной работы использовались нормативно-правовые источники, статьи ученых, учебники и справочные пособия, основном на законопроект Шишкиной О.Е.

Работа состоит из введения, основной части, охватывающей три основных вопроса, заключения и списка используемой литературы.

1.НАЗНАЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ ПО КОНСТИТУЦИИ РФ.ДИСКУССИИ О МЕСТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ РФ

Пошло второе десятилетие действия Конституции РФ, но, как ни удивительно, вопросы природы Конституционного Собрания не очень разработаны в конституционно-правовой литературе. В основном все ограничивается отдельными статьями в комментариях к Конституции РФ, а также в периодических изданиях

Принятие Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» предусмотрено действующей Конституцией Российской Федерации. Статья 135 говорит о том, что если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание: оно либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ. Проект Конституции принимается двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на всенародное голосование. (1)

Но понимание указанных положений как способа подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы противоречит Конституции Российской Федерации, т.к Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. Различна и их компетенция.(2) Конституционное Собрание должно созываться в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании". Несмотря на достаточно большой период времени, прошедший после вступления в силу Конституции Российской Федерации, названный закон еще не принят. В Государственной Думе был разработан вариант законопроекта, который после вялотекущего процесса его обсуждения в конце концов палата отклонила. Далее был разработан еще один проект, который вносился на рассмотрение палаты депутатами от нескольких фракций, но в свое время не был обсужден, а теперь не имеет определенной перспективы;

Порядок деятельности Конституционного Собрания также должен быть урегулирован Федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании" в соответствии со статьёй 135 Конституции Российской Федерации. Должны быть определены срок полномочий и деятельности, внутренняя структура, порядок организации работы Конституционного Собрания, порядок разработки проекта Конституции Российской Федерации, порядок принятия решения о принятии Конституции Российской Федерации, о вынесении её проекта на референдум. Должен быть решён вопрос о председательстве, причём председательствующим может быть или определённое должностное лицо (например, Президент Российской Федерации по аналогии с Конституционным Совещанием, или председатели палат Федерального Собрания, как в некоторых законопроектах), или Председатель, избираемый самим Конституционным Собранием. Некоторые вопросы деятельности Конституционного Собрания уже урегулированы статьёй 135 Конституции, статьёй 11 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность действующей Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации (при этом не ясно, обязательны ли для Конституционного Собрания предложения, одобренные тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы). Проект Конституции Российской Федерации может быть либо принят двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, либо вынесен на всенародное голосование (референдум) большинством от общего число его членов¹. Непринятие Конституции Российской Федерации или решения о вынесении её проекта на референдум означает подтверждение неизменности Конституции Российской Федерации.

Имеющиеся проекты предусматривают такие процедуры, которые заведомо делают трудно реализуемым и созыв Конституционного Собрания, и достижение результатов его работы.

В законопроекте под редакцией Шишкиной О.Е. уточняется конституционно-правовая (государственно-правовая) природа Конституционного Собрания. Предлагается его полное наименование «Конституционное Собрание Российской Федерации» и определяется его статус как учредительного органа государственной власти Российской Федерации. Эти положения не отражены в действующей Конституции Российской Федерации, а без них трудно понять природу данного органа. Вместе с тем эти положения не противоречат действующей Конституции, а логически вытекают из нее: не может принять новую Конституцию орган, не являющийся по статусу органом государственной власти. Подобная характеристика Конституционного Собрания не противоречит ст. 10 и 11 действующей Конституции. Хотя, говоря о разделении властей в Российской Федерации и называя органы, осуществляющие государственную власть в нашей стране, эти статьи не упоминают Конституционное Собрание, это совсем не значит, что они исключают его из числа тех, кто осуществляет государственную власть: просто в названных статьях речь идет о постоянном процессе осуществления государственной власти, а Конституционное Собрание — орган одноцелевого назначения. Именно в этом отражена характерная черта Конституционного Собрания как учредительного органа государственной власти.

2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОСТАВУ И ПОРЯДКУ ФОРМИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ

В вышеназванном проекте предлагается относительно небольшая (300 человек) численность Конституционного Собрания, а также такой порядок его формирования, который позволяет учесть существующий в России баланс интересов, т.е. включить три группы членов Конституционного Собрания — по должности, по избранию и по назначению. Членами Конституционного Собрания могут быть граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, а в случаях, определенных настоящим Законом, также достигшие определенного возраста.. Не допускается вхождение в состав Конституционного Собрания одного и того же лица по различным основаниям.

По должности в Конституционное Собрание должны войти Президент РФ, Председатель, заместители Председателя, руководители комитетов Совета Федерации, Председатель, заместители Председателя, руководители фракций и депутатских групп, председатели комитетов Государственной Думы, Председатель и заместители Председателя Правительства РФ, Председатели Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. Вхождение перечисленных лиц в состав Конституционного Собрания позволяет им отражать интересы соответствующих федеральных органов государственной власти в Конституционном Собрании, подключать свои мощные и квалифицированные аппараты к разработке новой Конституции. Особо следует отметить, что включение в перечень членов Конституционного Собрания по должности Президента РФ, председателей высших судов Федерации, Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ является предпосылкой обеспечения направленности новой Конституции на защиту прав и свобод граждан. В свою очередь вхождение в круг членов Конституционного Собрания руководителей фракций и депутатских групп Государственной Думы предполагает учет влияния имеющихся политических партий и движений. Лица, входящие в состав Конституционного Собрания по должности, осуществляют полномочия членов Конституционного Собрания, не прекращая выполнения основных служебных обязанностей.

В состав Конституционного Собрания предлагается, далее, включить по два представителя по избранию от каждого субъекта Российской Федерации. В принципе это означает, что по численности наибольшее число членов Конституционного Собрания будет от субъектов Российской Федерации, что логично для федеративного государства. Роль субъектов Российской Федерации существенно увеличивается, позволяя представителям всех регионов страны участвовать в процессе подготовки и принятия новой Конституции. Члены Конституционного Собрания от субъекта Российской Федерации избираются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на его заседании тайным голосованием на альтернативной основе.

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является двухпалатным, каждая палата избирает по одному члену Конституционного Собрания.

В качестве члена Конституционного Собрания от субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин, достигший ко дню избрания возраста 30 лет, проживающий постоянно или преимущественно на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Предложения по кандидатурам в состав Конституционного Собрания от субъекта Российской Федерации могут вноситься депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом (главой высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, отделениями политических партий в субъекте Российской Федерации, иными общественными объединениями, группами граждан.

Порядок внесения кандидатур в состав Конституционного Собрания от субъекта Российской Федерации, их обсуждения, проведения тайного голосования определяется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Члены Конституционного Собрания от субъекта Российской Федерации должны быть избраны не позднее чем за один месяц до начала работы Конституционного Собрания.

По назначению в состав Конституционного Собрания предлагается включить ученых-юристов, которые смогли бы взять на себя основной труд разработки и шлифовки проекта новой Конституции Российской Федерации. Кандидатов предлагают юридические вузы и научные учреждения, кандидатуры рассматривает специальная квалификационная комиссия, а утверждаются кандидаты этой группы указом Президента Российской Федерации. При предлагаемом раскладе членов Конституционного Собрания первая группа составила бы порядка 75—80 человек — с учетом имеющегося числа комитетов в палатах Федерального Собрания, фракций и депутатских групп в Государственной Думе (оно зависит от конкретного времени, например сейчас в Думе нет депутатских групп), численность второй группы фиксированная — это на сегодня 166 человек при 83 субъектах РФ. Что касается численности третьей группы, она предлагается не фиксированной, а «плавающей» — в нее включается столько ученых-юристов, сколько требуется, чтобы общая численность членов Конституционного Собрания составила 300 человек: это будет примерно 45—50 человек. Такой состав Конституционного Собрания позволил бы объективно отнестись к принятию новой Конституции: первая группа представляла бы интересы государства в целом и государственного аппарата (а часть этой группы представляла бы в меру и партийно-политические интересы); вторая группа представляла бы субъекты Российской Федерации; третья группа объединяла бы тех, кто в состоянии довести текст Конституции до юридического совершенства (причем она не должна быть очень большой, результат дается не числом, а квалификацией подобранных ученых-юристов).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации созыв Конституционного Собрания возможен в случае, если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции рассматривается первоначально Государственной Думой. Инициатор пересмотра положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции (далее — инициатор) обязан наряду со своими предложениями представить в Государственную Думу проект новой Конституции. Инициатор вправе отразить в проекте не только свои предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 действующей Конституции, но и новую редакцию иных положений и норм Конституции.

В случае если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции поддержано Государственной Думой установленным числом голосов, оно поступает на рассмотрение Совета Федерации. К предложению прилагается проект новой Конституции, представленный инициатором.

В случае если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции поддержано Советом Федерации установленным числом голосов, Совет Федерации принимает постановление о созыве Конституционного Собрания и устанавливает дату созыва.

Конституционное Собрание может быть созвано не ранее трех месяцев и не позднее четырех месяцев со дня принятия постановления Совета Федерации о его созыве.

Отзыв инициатором своего предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 действующей Конституции на любой стадии до принятия постановления Совета Федерации о созыве Конституционного Собрания прекращает все действия и процедуры, связанные с пересмотром действующей Конституции Российской Федерации. Отзыв инициатором своих предложений о пересмотре глав 1, 2 и 9 действующей Конституции после принятия постановления Совета Федерации о созыве Конституционного Собрания не может быть основанием для прекращения действий и процедур, связанных с пересмотром Конституции Российской Федерации и созывом Конституционного Собрания.

Конституционное Собрание не может проводиться в период проведения выборов депутатов Государственной Думы или Президента Российской Федерации. В случае назначения их досрочных выборов созыв Конституционного Собрания откладывается или его работа приостанавливается на период выборов. Конституционное Собрание должно быть созвано либо его работа должна быть возобновлена в срок не более одного месяца после начала работы Государственной Думы нового созыва или после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.

В случае объявления на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного или чрезвычайного положения созыв Конституционного Собрания откладывается или его работа приостанавливается. По истечении трех месяцев после прекращения военного или чрезвычайного положения Совет Федерации с учетом реального политического, экономического и военного состояния страны принимает постановление о созыве или возобновлении работы Конституционного Собрания либо об отложении созыва или работы Конституционного Собрания на три года (36 месяцев). По истечении указанного срока, исчисляемого со дня принятия постановления Совета Федерации, все процедуры, связанные с пересмотром Конституции Российской Федерации, подлежат новому оформлению.(3)

3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ

Предлагается относительно краткий период работы Конституционного Собрания — 6 месяцев. Это обусловлено рядом факторов. Прежде всего предполагается, что инициатор пересмотра Конституции должен одновременно со своими предложениями представить текст проекта новой Конституции. Такая идея уже появлялась в одном думском варианте законопроекта, и считается правильной. Если этот проект не устроит Конституционное Собрание, оно должно будет оперативно подготовить свой проект новой Конституции. Наконец, относительно недолгий срок — это еще и экономия государственных средств.

3.1 Организационно-техническое, финансовое и материальное обеспечение

В течение десяти дней, следующих за днем принятия постановления Совета Федерации о созыве Конституционного Собрания, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации готовят предложения по вопросам финансового, материального и организационно-технического обеспечения работы Конституционного Собрания. При этом в обязательном порядке определяются объем средств федерального бюджета, выделяемых на проведение Конституционного Собрания, помещения, в которых будут проходить заседания Конституционного Собрания, работа его должностных лиц и органов, Аппарата Конституционного Собрания, мероприятия по обеспечению транспортом и связью Конституционного Собрания, гостиницы для проживания иногородних членов Конституционного Собрания, порядок их бытового и медицинского обслуживания.

В помещениях, выделяемых для работы Конституционного Собрания и его Аппарата, не могут размещаться подразделения Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, других государственных органов.

Предложения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам финансового, материального и организационно-технического обеспечения работы Конституционного Собрания представляются Организационному комитету.

После одобрения предложений Организационным комитетом Президент Российской Федерации принимает указ, которым:

а)вносит в Государственную Думу проект федерального закона о выделении средств федерального бюджета на проведение Конституционного Собрания и внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год;

б)разрешает иные вопросы подготовки, созыва и проведения Конституционного Собрания.

Проект федерального закона о выделении средств федерального бюджета на проведение Конституционного Собрания и внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год подлежит рассмотрению Государственной Думой в первоочередном порядке и в срок не более десяти дней со дня его внесения Президентом Российской Федерации. Принятый Государственной Думой федеральный закон по данному вопросу подлежит рассмотрению Советом Федерации в срок не более пяти дней со дня его поступления из Государственной Думы.(4)