Инфраструктурное обеспечение институциональной устойчивости социально-экономической системы региона
Формирование рыночных основ хозяйственной жизни трансформирует организационно-функциональную структуру органов управления всех уровней, в том числе и регионального. Региональные институты управления экономической деятельностью являются активно преобразующим функционально ориентирующим ядром динамично развивающейся социально-экономической системы территории. Процесс их преобразований требует определения направлений и содержания и реформирования, что в свою очередь обусловливает значимость теоретического поиска в области совершенствования структур, обеспечивающих регулирование развития экономики региона.
В этой связи возникает необходимость в разработке качественно новых подходов к функциональной направленности и организационному строению органов регулирования экономического развития. Одним из таких подходов является формирование механизма согласования интересов хозяйствующих субъектов, обеспечивающего устойчивость функционирования рыночных институтов региона.
Отмечая значительные перспективы развития региональной экономики, следует заметить, что в настоящее время действенный механизм саморегулирования регионального рынка еще не сформирован. Поэтому особую остроту приобретают теоретико-методологические вопросы построения целостной системы посредническо-согласующего регулирования хозяйственных отношений в сфере инфраструктурного обслуживания рынка.
В этой связи представляется весьма значимой задача определения теоретических основ, конкретных приемов и методов, позволяющих совершенствовать институционально-инфраструктурные элементы системы управления социально-экономическим развитием региона и разрабатывать соответствующие рекомендации по наиболее эффективному построению механизмов регулирования регионального рынка. Постановка и решение данной задачи представляется своевременной и крайне актуальной научной проблемой исследования региональной экономики.
1.1 Согласование как способ обеспечения устойчивости регионального развития
Региональное хозяйство является сложным экономическим образованием, располагающим крайне разнообразным составом отраслей и производств, связанных между собой определенным, часто случайным образом. Все это приводит к крайне негармоничной структуре экономики региона. Многие регионы узкоспециализированы на тех или иных сферах деятельности. Указанные моменты находят свое отражение в сложившейся системе регионального управления, которая, кроме экономической, должна отражать и социальную составляющую жизни территориального образования.
Как важнейшую специфическую черту функционирования региональной экономики следует отметить и то, что в отличие микроуровня – предприятия – регионально-отраслевая система или значительные ее сферы не могут быть подвергнуты банкротству без серьезного социального кризиса. Экономическая неэффективность функционирования региональной системы проявляется в нарушении воспроизводственных экономических, социальных и природных пропорций, что приводит к депрессивности региона. Адаптация хозяйственных региональных систем к новым условиям хозяйствования, преодоление кризисных явлений в каждой из них являются основой социально-экономического роста всего региона.
Реализация этих процессов возможна только на основе системного подхода к управлению сложными экономическими объектами, формирования среднесрочных программ развития. Теоретическая и практическая значимости развития инфраструктурного обеспечения устойчивости региональной социально-экономической системы предопределили выбор регионального уровня исследования, а также то, что именно региональный масштаб предполагает развитие механизмов согласования интересов в комплексе мер экономического регулирования.
Данный тезис можно обосновать тем, что с точки зрения обеспечения согласительных процедур механизмы взаимодействия на макро- и микроуровнях экономической системы в значительной степени предопределены: отдельные предприятия взаимодействуют с другими на равноправных условиях, обеспечивающих достижение собственных интересов, а на высшем уровне управления гражданского общества существующие институты избирательности властей уже предполагают наличие механизмов согласования интересов и бизнес-среды. В то же время на уровне управления региональной экономикой образуется более сложный симбиоз административно-распорядительных и экономических мер регулирования рыночного хозяйства, что предопределяет выделение региона в качестве объекта исследования проблем формирования инфраструктурного обеспечения институциональной устойчивости с использованием механизмов согласования.
Различные подходы и аспекты исследований регионального хозяйства едины в том, что под регионом подразумевается достаточно самостоятельный объект управления. Регион является целостной социально-эконо-мической системой со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения, и его эффективное управление невозможно без учета всего комплекса факторов развития.
Безусловными специфическими характеристиками региона как особой социально-экономической системы являются:
– географические (расположение, величина территории и количество населения);
– производственно-функциональные (специфика преобладающих видов деятельности);
– градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания);
– социологические (нормы общения, поведения).
Региональная экономическая система подразумевает особое – территориальное – единство всех элементов: производственных (промышленность и сельское хозяйство), инфраструктурных (связь, коммуникации, транспорт) и социальных (народное образование, здравоохранение, наука, физическая культура, спорт и т.д.). Таким образом, регион является самостоятельным элементом территориальной организации всего национального хозяйства, что предопределяет анализ специфики его управления с двух позиций: как объекта государственного управления и как субъекта самоуправления.
Как на объект государственного управления, на регион воздействуют федеральные органы власти, которые сосуществуют с регионом в единой законодательной среде. Как объект государственного управления регион находится во взаимодействии с федеральными органами управления: распоряжения государственной собственностью и финансами; налогового администрирования; социального обеспечения; безопасности и правопорядка (прокуратура, суд, правоохранительные и военные структуры, таможенный контроль) и т.д.
Самостоятельность региона как субъекта самоуправления определяется тем, что в нем осуществляются полные циклы воспроизводства населения и трудовых ресурсов, основных и оборотных фондов, денежного обращения, т.е. реализуется весь комплекс отношений по поводу производства, распределения, обмена и потребления материальных, финансовых и духовных благ.
К полномочиям региона, проявляющим его самостоятельную роль в решении ряда ключевых экономических вопросов, относятся: планирование, финансирование, кредитование социальной сферы, подготовка и рациональное использование трудовых ресурсов и природного комплекса в соответствии с региональной специализацией и участием в территориальном разделении труда. Закрепление региона как субъекта самоуправления на уровне собственной жизнедеятельности в пределах определенной компетенции закреплено законодательством о разграничении полномочий между субъектами и центром.
Как субъект самоуправления регион обладает следующими признаками:
- самостоятельностью при разработке регионального законодательства, составлении, утверждении и исполнении регионального (областного) бюджета;
- установлением региональных налогов и сборов;
- выпуском региональных займов под гарантии регионального бюджета;
- регулированием на территории региона цен и тарифов на производимую продукцию и услуги предприятий, находящихся в областной собственности;
- осуществлением всех полномочий собственника в отношении объектов, находящихся в областной собственности;
- утверждением программ и планов социально-экономического развития;
- утверждением схемы управления территорией региона;
- образованием и упразднением органов управления региона;
- ответственностью за принимаемые решения;
- достаточностью материальных и финансовых ресурсов;
- территориальными признаками: ограниченностью и целостностью.
Приведенные положения характеризуют регион как достаточно самостоятельную экономическую систему, способную обеспечить соответствующие механизмы устойчивого развития.
Объективной основой регионального управления является необходимость существования и функционирования административно-территориальных органов, обеспечивающих координацию всех элементов хозяйственной деятельности и социальной жизни: материального производства, природно-ресурсных потенциалов, инфраструктуры, трудовых ресурсов, многообразных связей – торговых, финансовых, социальных, экологических, производственных, которые обладают определенной пространственной и временной стабильностью.
Система управления регионом представляет собой совокупность государственных, общественных и хозяйственных субъектов управления, объединенных механизмом взаимодействия и функционирующих в федеральной внешней среде, испытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, и обеспечивающих решение внутренних проблем, связанных с использованием территориальных ресурсов, с комплексом социально-экономических задач.
Стратегия устойчивого развития региона основывается на стратегии территориального развития. Научное обоснование региональной политики государства включает: анализ и мониторинг развития регионов и региональных проблем; прогнозы развития региона; схемы системы расселения и генеральные планы территорий. Разработка региональной политики невозможна без ее правового обеспечения в форме федеральных законов, законодательных актов субъектов Федерации, указов Президента и других нормативных актов.
Система органов управления территориальным развитием представлена федеральными органами управления, органами управления субъектов федерации и муниципальными органами. Региональный хозяйственный механизм представлен административными, экономическими методами регулирования и региональными целевыми программами. Показанная на схеме взаимосвязь элементов территориального управления устойчивым развитием региона подтверждает, что эта деятельность системно организована.
Система государственного управления регионом включает полный перечень основных функций регулирования деятельности крупной социально-экономической системы: «Государственное управление регионом – это целостная система, в которую входят цели, задачи, функции, информация, кадры, органы, методы, процессы, техника и технология управления как элементы данной системы».
При этом целевая ориентация регионального управления должна учитывать специфику его социально-экономического положения: «Каждый регион отличается своей экономической и социальной структурой, местом в решении республиканских и общегосударственных задач. Поэтому социально-экономические процессы, протекающие в регионе и требующие управления, должны отвечать интересам решения задач, присущих конкретному территориальному образованию».
Экономической основой системы регионального управления выступает обеспеченность каждого уровня территориальной власти (вплоть до сельских поселений) определенной экономической базой (право на использование земли, природных ресурсов, иных определенных объектов и территории, права по налогам и сборам и др.). Располагая экономическими ресурсами и административными полномочиями, органы территориального управления должны их использовать для эффективного управления воспроизводственными процессами. Возможность эффективного использования имеющихся ресурсов может быть реализована только при условии применения достаточно действенных методов управления.
Базовые принципы современных региональных методов управления группируются в научной литературе следующим образом:
– элементы методов управления различными структурами, действующими в регионе, не могут быть противоречивыми, чтобы их воздействие на региональный процесс воспроизводства не носило разнонаправленного характера;
– нужна единая правовая основа для всех используемых на территории методов управления;
– все методы управления, составляющие единую систему, должны быть адекватны целям и задачам развития региона;
– система методов должна охватывать как вертикальные, так и горизонтальные связи.
Необходимость соблюдения указанных принципов регионального управления актуализируется в условиях трансформационной экономики, когда в процессе перехода от планово-централизованной к рыночной системе регулирования хозяйства региона разрушаются вертикальные связи, зарождаются и стабилизируются горизонтальные, внутри- и межрегиональные связи. С переводом части хозяйства региона на рыночные отношения изменяется функциональная структура механизма регионального управления, что ведет к деформации и сокращению его организационной и иерархической структур. Это предопределяет исключительную важность научного обеспечения радикальных рыночных преобразований, сохранения и развития единого рыночного пространства в сочетании с формированием самостоятельных региональных рынков.
Развитие регионального самоуправления определило острую необходимость более углубленного изучения вопросов повышения эффективности деятельности органов регулирования экономическими процессами. Попытка решения данной задачи предпринимается в настоящей работе применительно к сфере услуг региона – одной из важнейших компонент потребительского рынка, отражающей весь спектр социально-экономических проблем трансформируемой экономики.
Качество реализации системы экономического регулирования на региональном уровне предопределяется организационными возможностями участников рыночной системы. Формирование миссии и определение целей органов регионального регулирования, перегруппировка ресурсов в соответствии с требованиями внутренней и внешней среды являются основополагающими элементами становления качественно новой управленческой структуры, адекватной рыночным требованиям. Поэтому при анализе возможностей становления системы саморегулирования экономических процессов на региональном уровне необходимо выделить три аспекта: хозяйственный, экономический и культурный, позволяющие определить специфические особенности региона.
К основными из них можно отнести следующие:
– количество юридических и физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей, с учетом численности отдельной территории позволяет определить экономический потенциал и состав мер регулирования, соответствующие способы организации контроля и порядок взаимодействия с хозяйствующими субъектами;
– размещение производительных сил оказывает влияние на специализацию регионов, а следовательно, и на формирование механизмов регулирования и налоговые базы, в основе которых лежат различные экономические ресурсы: добавленная стоимость, объемы реализации, доходы, имущество и пр.;
– уровень социально-экономического развития конкретной территории, влияющий на возможность отнесения региона к дотационным или к экономически развитым, что является финансовой основой для осуществления органами власти своих функций;
– качество управленческого персонала с точки зрения его квалификации, понимания своих полномочий и задач, способности работать с системами телекоммуникаций;
– институциональный статус хозяйствующих субъектов внутри конкретного региона: преобладание малых предприятий сферы услуг или крупных финансово-промышленных групп.
В существующем виде сложившаяся система регионального управления не позволяет решать задачи по развитию и модернизации региональной экономики: сформировавшаяся чрезмерная ориентация на контрольную деятельность органов государственной власти снижает эффективность функционирования рыночных механизмов и затрудняет перераспределение трудовых и материально-технических ресурсов для выполнения комплекса работ по развитию рыночной инфраструктуры.
Многообразие контролирующих и регулирующих структур, существующих в настоящее время в территориальных органах управления, их чрезмерная специализация по видам деятельности, отсутствие документов, регламентирующих их работу, приводят к чрезмерному административному давлению на рыночные институты. В силу этого одним из важнейших направлений совершенствования всей организационно-функциональной структуры регионального управления выступает развитие качественно нового механизма согласования экономических интересов субъектов хозяйственной деятельности, одной из подсистем которого является медиаторство.
Понятие медиаторства существует в разных сферах природы и деятельности человека. В Большой советской энциклопедии это понятие раскрывается следующим образом:
– в музыке медиатор (от лат. mediator – посредник) обозначает тонкую пластинку с заострённым концом, предназначенную для приведения в состояние колебания струн щипковых музыкальных инструментов;
– в медицине медиаторы – это вещества, осуществляющие перенос возбуждения с нервного окончания на рабочий орган и с одной нервной клетки на другую. В центральной нервной системе роль медиатора выполняют такие соединения, как ацетилхолин, норадреналин, дофамин, серотонин, гамма-аминомасляная кислота, глицин и др. Следует заметить, что эти же соединения обнаружены в растениях, где, вероятно, также выполняют регуляторные и сигнальные функции, тем самым распространяя механизмы согласования функционирования биологических подсистем на всю живую природу;
– в истории термин «медиатизация» (от позднелатинского mediatus – выступающий посредником) обозначает проведенные Наполеоном в 1803–1806 гг. процессы реорганизации германских государств на основе подчинения князей и имперских чинов Священной Римской империи более могущественным властителям, в результате чего медиатизированный оказывался подчинённым вышестоящей власти не непосредственно (immediatus), а через другого, более крупного князя (при этом медиатизированная территория включалась в состав владений последнего). Эти мероприятия способствовали ликвидации Священной Римской империи.
В рассмотренных определениях медиатора и медиаторной деятельности общим является не только промежуточное положение рассматриваемого феномена в управляемой системе и передача сигналов (что можно рассматривать как функцию трансмиссии), но и более широкая функциональность, приводящая к изменению управляемой системы. Данное положение наиболее полно раскрывается при анализе правового понимания медиаторства – урегулирование споров с помощью вмешательства третьей стороны, которое рассматривается сегодня как одна из форм конструктивного разрешения проблем.
В то же время медиаторство широко распространено во всей социальной жизни: часто в такой роли выступают учитель, руководитель, родитель, администрация трудового коллектива: руководитель – в силу наличия у него власти, учитель или родитель – как непререкаемый авторитет, взрослый, администрация – просто третья сторона, способная квалифицированно разобраться в проблеме. Внимание к возможностям участия третьей стороны в регулировании столкновения интересов сегодня возрастает в связи с поиском мировых соглашений, сдвигом в сторону толерантности и стремлением к конструктивности.
Практика участия квалифицированных посредников распространяется, начиная от бракоразводных процессов и семейного консультирования до работы с конфликтами в области бизнеса, трудовых отношений, социальных или международных споров. Различаются несколько возможных форм посредничества: медиаторство, или медиация, фасилитация, примирение, арбитраж. В этой роли могут выступать психологи, консультанты, социальные работники и т.д.
Рекомендации медиатора могут приниматься во внимание спорящими, но не обязательно должны выполняться. Присутствие третьей (нейтральной) стороны позитивно влияет на эффективность переговоров, что сделало данную практику весьма распространенной. В последние десятилетия интерес к возможностям медиаторства резко возрос, что связано с успешным его применением в разрешении крупных международных конфликтов, а также при решении разнообразных общественных проблем (муниципальные и экологические конфликты, разногласия между профсоюзами и администрацией и т.д.), в юридической практике – при урегулировании имущественных и бракоразводных процессов. В практике международных конфликтов медиатор может выступать как «заместитель» прямых контактов между сторонами. Медиаторство, медиацию или посредничество в первую очередь следует понимать как процесс, позволяющий согласовывать частные интересы стороны на основе выявления их более значимых интересов и целей.
Общие моменты формирования организационных механизмов реализации институциональной устойчивости на основе развития согласительных механизмов взаимодействия экономических агентов могут быть охарактеризованы следующим образом.
Вопросы устойчивого функционирования рыночных институтов раскрывают их социально-экономическое содержание и ставят задачи по четкому определению направлений и механизмов развития экономики страны. Диалектическое понимание процессов развития предполагает выделение базовых противоречий, приводящих в движение всю систему.
Применительно к функционированию рыночных институтов наиболее существенным источником процесса развития выступают противоречия между:
- функцией и целью системы;
- целями системы и целями ее компонентов;
- изменяющимся количеством и существующим качеством системы;
- стремлением системы к установлению устойчивого состояния и средствами его достижения: последние служат изменению и развитию системы, неизбежно приводят ее в состояние неустойчивости (система адаптируется к среде и вследствие этого становится более отзывчивой к изменениям, усиление которых вызывает неустойчивость, за которой следует скачок, способный разрушить целостность системы);
- процессами функционирования и развития: для того чтобы развиваться, система должна функционировать и не может функционировать, не развиваясь, но в кризисный момент они вступают в острое противоречие, поскольку интересы развития и само существование системы требует изменения ее качества, а значит, коренного изменения функциональных процессов;
- потребностями системы в ресурсах и возможностью их удовлетворения.
Указанные противоречия носят общесистемный характер и присущи любым экономическим объектам, их изучение и учет в ходе реформирования институциональной системы страны является основой научного подхода, необходимого для реализации интегративной функции механизмов согласования интересов.
Обобщая рассмотренные выше положения, можно заключить, что управление институциональной устойчивостью – это целенаправленное воздействие на отношения субъектов хозяйствования с целью недопущения столкновения их интересов, а в случае возникновения противоборства сторон – его локализации и разрешения за определенный период времени, что требует применения определенных приемов и методов.
Для достижения целей функционирования системы в процессе управления можно применять некий набор приемов, которые в совокупности представляют собой систему общих правил (принципов) и специальных методов согласования экономических процессов.
В качестве основного принципа успешного согласования интересов субъектов хозяйствования выступает понимание сущности функционирования объекта управления, его основного технологического процесса, знание причин развития и особенностей конкретной обстановки. Так, прежде чем выработать управляющее воздействие и оценить, насколько эффективны последствия принимаемых решений, необходимо выявить влияние отдельных факторов на изменение результатов функционирования объекта управления – проблемной ситуации, обосновать метод расчета эффективности мероприятий по преодолению проблем функционирования отдельного предприятия либо совокупности предприятий и таким образом определить состав влияющих факторов и характер их воздействия. Решение этих вопросов требует соответствующих знаний экономики той отрасли, в которой сложилась проблемная ситуация.
Проблемная хозяйственная ситуация всегда нуждается в кооперативных усилиях по ее преодолению, нахождению путей выхода из сложившейся ситуации или, по крайней мере, к ослаблению возможных негативных последствий. Мировой опыт показывает, что преодоление проблемных ситуаций в условиях рыночной экономики – это процесс управляемый. Под ним понимается определенное целенаправленное противодействие системы возникающему или назревающему в ней дисбалансу.
На наш взгляд, для осуществления процедуры регулирования на основе институциональных воздействий с помощью механизмов согласования в условиях переходной экономики должны быть введены некоторые понятия и определения, по существу оказывающие влияние на разработку и принятие управленческих решений в процессе осуществления хозяйственной деятельности. К таким понятиям и определениям относится экономическое медиаторство как подсистема согласования в системе управления.
Становление устойчивой институциональной системы предполагает не только процессуальные аспекты предпринимаемых действий по стабилизации, но и их ресурсное и организационное обеспечение (наличие служащих для разработки программ согласования, формирование института медиаторов как организационной структуры (подсистемы) согласования, специально создаваемого нормативно-процессуального механизма). Общая схема медиаторных взаимосвязей представлена на рисунке 1. Наличие медиаторных взаимодействий между всеми основными элементами социально-экономической системы является, по мнению автора, основой обеспечения институциональной устойчивости всей хозяйственной структуры общества.
