Государственное регулирование природоохранной деятельности

Для человека природа – сфера жизнеобитания. Он нередко стремится перекроить отведенное ему жизненное пространство на свой лад, но выйти полностью из-под её влияния не может. В последние годы проблема обеспечения экологической безопасности стала важнейшим компонентом национальной безопасности Российской Федерации, составной частью безопасности граждан России, мирового сообщества. Проблема загрязнения окружающей среды является приоритетной не только на региональном, но и на общенациональном уровнях. Одним из основных условий устойчивого развития Российской Федерации в настоящее время является достижение необходимых темпов экономического роста с одновременным обеспечением экологической безопасности государства. Современное состояние окружающей среды таково, что дальнейший рост благосостояния государства невозможен без коренных изменений в подходе к решению экологических проблем.

Актуальность данной темы не вызывает сомнений, так как государственное экологическое управление – это сфера с уникальными объектами регулирования, и федеральный уровень – это именно тот уровень, на котором следует решать такие глобальные проблемы, как охрана окружающей природной среды, её рациональное использование, защита и восстановление. Природопользование – это один из самых сложных объектов управления. И именно поэтому основной объем работы по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды лежит на федеральном уровне управления. Загрязнение окружающей среды во многих районах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем и здоровья населения. Загрязнение только атмосферного воздуха сопровождается массовой гибелью лесов, снижением урожайности сельскохозяйственных культур, ставит под угрозу безопасность людей. Всё это ставит перед государством, обществом и каждым отдельным человеком объективное требование – учитывать воздействие производства и потребления на окружающую среду. Нельзя допускать превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не вызвать необратимых изменений в природе.

Приоритетную роль в деле обеспечения охраны и защиты окружающей среды играют органы государственного управления.

Целью данной работы является раскрытие сущности государственного регулирования природоохранной деятельности. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: определить теоретико-методологические аспекты управленческой деятельности в сфере охраны и защиты окружающей среды, а также механизмы и инструменты этой деятельности; рассмотреть нормативно-правовую базу обеспечения охраны окружающей среды; изучить структуру, полномочия и функции федеральных органов управления природоохранной и природопользовательской деятельностью. Субъектами деятельности по охране окружающей среды являются: государство, его органы, муниципальные образования, организации, учреждения, предприятия, общественные движения и объединения, граждане. Объектом рассмотрения является управление в сфере охраны окружающей природной среды на федеральном уровне, предметом – процесс реализации функций государства по осуществлению данной деятельности.

Цель управления природопользованием – обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих вредное воздействие процессов производства и выпускаемой продукции на окружающую среду, обеспечение рационального использования природных ресурсов, их восстановление и воспроизводство. Значение управления природопользованием состоит в том, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами и рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение провозглашенных экологических прав и законных интересов личности.

При написании данной работы были использованы правовые системы «Гарант» и «Консультант +», откуда были взяты экологическое законодательство, регламенты, распоряжения, постановления и положения; газеты и журналы, связанные с проблемами управления экологией, экологическим правом, безопасностью жизнедеятельности, энциклопедические словари.

1. Окружающая среда как объект государственного регулирования

Проблема управления природоохранной деятельностью ещё в начале 70-х годов XX века приобрела статус одной из самых приоритетных и острых проблем, стоящих перед человечеством. Известно, что достаточно сложно одновременно сохранять темпы экономического роста и минимизировать негативные последствия антропогенного воздействия на природу. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экономических задач проблем сохранения окружающей природной среды для удовлетворения жизненных потребностей населения, является основной задачей управления природоохранной деятельностью, как в России, так и за рубежом. Во многих странах мира проводятся работы по созданию эффективных инструментов управления этой сферой деятельности. Для решения задач по охране окружающей среды были разработаны административные, экономические и рыночные методы управления. Сформированные под воздействием экономических, политических, исторических, социальных и этнокультурных факторов разных стран они включают в себя различные инструменты управления. Отмеченные проблемы усложняются тем, что они сопряжены с необходимостью комплексного управления безопасностью социальных и экономических систем.

Деятельность органов исполнительной власти в исследуемой сфере в соответствии с законодательством, прежде всего, заключается в выполнении возложенных на них задач и функций государственного и отраслевого управления природопользованием и охраной окружающей среды. Анализ законодательства позволяет выделить следующий ряд основных функций: подзаконное нормотворчество, координацию экологически значимой деятельности, планирование использования, охраны природных ресурсов и окружающей среды, экологическое нормирование, экологическую экспертизу, экологическое лицензирование, экологическую сертификацию, экологический аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг), учёт состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий, экологическое воспитание и образование, контроль за использованием и охраной объектов природы, разрешение в административном порядке споров по вопросам окружающей среды. В контексте экологического законодательства перечисленные функции представляют собой ни что иное, как основные меры охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов. В совокупности эти меры образуют эколого-правовой механизм. В контексте же государственного управления эти меры становятся функциями управления в рассматриваемой сфере, то есть основными направлениями их деятельности. При этом органы исполнительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять. Эти функции определены законом и смысл существования органов управления – в их осуществлении с наибольшей эффективностью.

В области охраны окружающей среды и природных ресурсов системообразующим элементом является процесс управления. Широко используются функциональный, структурный, уровневый и другие методы декомпозиции управленческих процессов. При функциональном методе за основу процессов управления берутся функции управления охраной окружающей среды и природных ресурсов. Направление специальной функции управления охраной окружающей среды и природных ресурсов служит для группирования задач управления на основе общности областей функциональной нагрузки органов управления.

Таблица 1

Структурный метод предполагает осуществлять декомпозицию, исходя из структуры объекта управления, т.е. из различных группировок природных ресурсов, хозяйственных единиц, положительных и негативных результатов их деятельности, а также населения. В большинстве разработок по оргпроектированию управления охраной окружающей среды и природных ресурсов использовался именно такой метод. Это привело к тому, что итоги оргпроектирования по отдельным блокам, в том числе и по ресурсным, были некомплексными, ориентированы на отраслевой эффект или эффект производителя без учета полного объёма. Подкласс объекта управления служит для группирования задач по виду объектов управления в зависимости от их структуры. Классификационная таблица охватывает практически все объекты общественного производства, подлежащие наблюдению, стабилизации в некоторых пределах или переводу в целевое состояние.

Таблица 2

Уровневый метод сводится к делению управленческих комплексов по видам, определённым уровнем управления. Заслуживает внимания и классификация процессов по информационным технологиям, связанным со сбором, хранением, передачей, обработкой экологической информации. Уровень управления служит для группирования процессов по видам, определяемым иерархией организационной структуры управления в условиях интеграции в глобальную экосистему.

Таблица 3

В настоящее время конкретные формы, содержание и инструменты административно – правового механизма регулирования охраны окружающей среды активно обсуждаются на государственном и муниципальном уровнях власти. На государственном уровне делаются попытки определить оптимальное соотношение применяемых специально уполномоченными в сфере охраны ОС органами и другими органами власти методов, инструментов и способов управления для эффективной реализации экологической функции государства. Ещё в 1999 году Организация экономического сотрудничества и развития опубликовала «Обзор деятельности по охране окружающей среды. Российская Федерация», в котором были определены ряд серьёзных экологических проблем. Эксперты ОЭРС выработали следующие рекомендации:

· усиление системы контроля за соблюдением законов и нормативных актов по охране ОС, включая обеспечение гласности в их применении, уменьшение возможностей для произвольных административных решений;

· упорядочение структуры природоохранного регулирования (стандарты, разрешения, платежи), пересмотр стандартов в сторону их увязки с международными нормами, пересмотр законодательства с тем, чтобы исключить его непоследовательность и заполнить имеющиеся пробелы;

· достижения согласия между представителями различных ведомств о единой методике оценки экономического ущерба;

· постепенное, в зависимости от экономических условий, повышение платежей за загрязнение окружающей среды и природопользования до уровня, при котором они будут значительно влиять на принятие экономических решений предприятиями и коммунальными службами;

· пересмотр институциональной структуры с тем, чтобы существенно повысить потенциал для разработки и внедрения общенациональной природоохранной политики, в частности, путем повышения статуса и расширения полномочий федеральных природоохранных ведомств;

· разработка эффективной системы взаимодействия между федеральными исполнительными структурами и административными органами субъектов.

В таблице 4 представлены функции природоохранной деятельности, реализуемые с помощью различных методов управления, их воздействие на природоохранную деятельность.

Таблица 4

На основе анализа таблицы 4 выделяют три группы методов управления, дополняющих друг друга по реализуемым функциям.

1 группа: установление нормативов, лицензирование, сертификация;

2 группа: стандартизация, экологический аудит.

3 группа: плата за загрязнение окружающей среды, налоги за загрязнение окружающей среды, экологическое страхование.

В первую группу вошли административные методы управления. В основном они выполняют функции регулирования и контроля, характеризуются низкой эффективностью в достижении целей охраны окружающей среды и затрат на их осуществление. Главным недостатком административных методов управления является то, что они не стимулируют к поиску наиболее эффективных решений.

Вторая группа методов управления относится к системе экологического менеджмента. Стандартизация и экологический аудит мотивируют предприятия применять принципы экологического менеджмента, что в свою очередь привлекает внимание международных экологических организаций международной общественности к предприятию к предприятию, а также даёт дополнительные возможности для развития отношений с деловыми партнёрами за рубежом, создает кредит доверия в отношениях с инвесторами, органами местной власти и государственного экологического контроля, населением; открывает возможность для укрепления и расширения позиций предприятий на международных товарных рынках. Деятельность в области экологического менеджмента способна привести к существенному экономическому эффекту за счет экономии и сбережения сырья, материалов, энергетических ресурсов.

Третья группа содержит экономические методы управления, реализующие следующие функции управления: стимулирование, перераспределение, аккумулирование.

Практическая реализация функций управления природоохранной деятельностью найдет своё отражение в следующем пункте.

Всё более глубокое осознание различными социальными институтами последствий взаимодействия общества и природы, при котором общество, оказывая разнообразные воздействия на окружающую среду, ухудшают её качество, что, в свою очередь, негативно отражается на качестве жизни самого общества, приводит к значительным изменениям в формировании основных управленческих подходов для отдельных видов общественной деятельности. При этом очень важно, что экологические аспекты деятельности не должны рассматриваться как вторичные по отношению к экономическим и социальным. Данный подход лежит в рамках концепции перехода к устойчивому развитию, получивших своё правовое закрепление, как на международном, так и на региональном и национальном уровне.

Одним из инструментов регулирования природоохранной деятельности является обязательное экологическое страхование. Важнейшей статьёй экономических расходов для бизнеса и государства становится создание страховых фондов на случай аварийных ситуаций. Решать вопросы о компенсации ущерба пострадавшим должны страховые компании. Экологическое страхование возникло как принципиально новый вид страхования на фоне научно-технического прогресса с его неизбежными издержками – появлением и разрастанием зон экологического неблагополучия. Но благодаря ему сегодня существуют новые технические средства и способы измерения экологических параметров качества среды. В России для упрочнения института экологического страхования не хватает осознания на государственном уровне того, что устойчивость природных экосистем не беспредельна и их разрушение может быть необратимым и губительным для основного ресурса страны – её населения.

Конечно, экологическое страхование – пассивная реакция общества в ответ на фактически существующий уровень экологического риска. Его цель – создать необходимые предпосылки к тому, чтобы люди получили гарантии возмещения вреда в «реальном режиме времени», а не через годы. Безусловно, неотъемлемым качеством законодательства по формированию страховых фондов должно быть создание у тех, кто принимает технические решения, потенциально опасные для окружающей среды и человека, сильных стимулов к уменьшению этой опасности. Сумма отчислений страхователей в страховой фонд должна рассчитываться исходя из экономических потерь общества, которые возмещаются при аварии с экологическими последствиями. Перечислим лишь некоторые из них (заметив при этом, что все затраты до сих пор ложились на плечи государства, а точнее налогоплательщиков):

измерение дозы вредного экологического воздействия, полученной всеми чувствительными объектами;

определение границ аварийной зоны;

моделирование экологических процессов в этой зоне и составление прогнозов;

организация экологического контроля;

меры по ликвидации последствий аварий.

Отдельной и едва ли не самой большой статьёй расходов становятся реабилитационные мероприятия с пострадавшим населением. Хотя обязательное экологическое страхование – мера пассивная, однако она может повлиять на степень экологического риска, например, в следующих случаях: во-первых, если для потенциально опасного промышленного объекта невозможно определить верхний предел экологического ущерба, соответствующие государственные службы должны настаивать на отмене проекта или внедрении более безопасных технических решений. Что же касается старых технических решений, то подсчет расходов на страхование от аварии сделает их нерентабельными; во-вторых, средства, накопленные по экологическому страхованию, в случае, если авария, все-таки произошла, позволят незамедлительно профинансировать меры по устранению её последствий, что сделает их более оперативными и эффективными; в-третьих, благодаря экологическому страхованию, плата за пользование рискованными технологиями, сооружениями и т.д. не перекладывается на плечи будущих поколений. А цена товара становится более справедливой, так как в ней заложены будущие затраты на ликвидацию экологических аварий и тот, кто внедряет безопасные технологии, имеет, при прочих равных условиях, преимущество, становится конкурентоспособнее. Институт экологического страхования невозможен без чёткой работы государственных органов экологического контроля. В частности, должна действовать строгая система контроля за добросовестным использованием страховых выплат.

Для решения экологических проблем в нашем государстве самым и действенными мерами являются снижение количества потребляемых природных ресурсов, уменьшение образующих вредных веществ и отходов, эффективная их переработка и размещение, а также ликвидация имеющегося загрязнения окружающей среды.

Наиболее существенным инструментом реализации этих мер является экономический инструмент, воплощающий принцип «загрязнитель платит». Действие этого экономического инструмента заключается в том, чтобы выгодными становились такие производства и виды деятельности, в которых на единицу производимой продукции (результатов деятельности) потреблялось меньше природных ресурсов и образовывалось меньшее количество различного вида отходов, выбросов, сбросов. Вторым проявлением действия этого инструмента должно быть стимулирование мероприятий по очистке окружающей природной среды, созданию и совершенствованию способов по переработке и вторичному использованию отходов.

Законом «Об охране окружающей природной среды» предусмотрены экологические платежи, предназначенные для компенсации затрат на ликвидацию ущерба окружающей среде. Постановлением правительства РФ «Об утверждении порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия» установлено, что плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие вредные воздействия относится либо на себестоимость продукции и услуг, если вредное воздействие не выходит за рамки установленных нормативов, либо на прибыль, если воздействие осуществляется сверх нормативов.

При реализации принципа «загрязнитель платит» в отношении бюджетных организаций в целом и предприятий, как организаций, не имеющих ни прибыли, ни размеров себестоимости, за выполняемые задачи, а также с целью устранения абсолютно ненужной и вредной перекачки бюджетных средств должны быть созданы необходимые условия, которые заключаются в проведении ряда мероприятий, в частности с этой целью в законе «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено введение специального налогообложения на продукцию, при производстве, хранении, транспортировке и потреблении которой наносится ущерб окружающей среде и здоровью населения. На парламентских слушаниях «Правовой и экономический механизм организации управления природоохранной деятельностью в РФ» было предложено ввести две формы налогообложения – экологические налог и залог.

Экологический налог предлагается установить в целях введения специального налогообложения на продукцию, которая в той или иной степени наносит вред окружающей среде и здоровью населения. Эконалог призван регулировать поведение потребителя и производителя такого рода продукции с тем, чтобы снизить её потребление, и, следовательно, в конечном счёте, уменьшить её вредное воздействие. К вредной продукции могут быть отнесены продукция и вещества, потребление которых вызывает глобальное загрязнение атмосферы (топливо, озоноразрушающие вещества), продукция, вызывающая загрязнение в процессе переработки (тяжёлые топливно-нефтяные продукты и смазочные масла), и потребления (этилированный бензин, пестициды, минеральные удобрения). Эконалоги уплачиваются предприятиями, производящими и потребляющими продукцию данного вида, перечни которой утверждаются правительством по представлению специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды.

Экологический залог – налог акцизного типа, предусматривающий включение в цену продукции затрат на переработку или утилизацию образующихся после её потребления отходов. В странах Евросоюза действуют акцизные налоги на одноразовую тару, упаковку, аккумуляторы, содержащие кадмий и ртуть, старые автомобили, покрышки, и т.д. Этот налог на каждый вид продукции уплачивается производителями или импортёрами с объема продаж. Его размер рассчитывается как ставка налога, умноженная на объём реализованной продукции.

Обратим внимание на то, как реализуются некоторые основные механизмы государственного управления природоохранной деятельностью – экологическое нормирование, экспертиза, аудит, контроль, образование.

Нормирование в сфере взаимодействия общества и природы является, можно сказать, традиционной природоохранной мерой в нашей стране, реализуемой с большим или меньшим успехом примерно 60 лет. До 80-х годов прошлого века нормирование регулировалось в законодательстве как санитарно-гигиеническое. Это означает, что нормативы качества создавались с учетом интересов охраны здоровья человека. С 1980-го года такие нормативы стали экологическими, так как при их разработке учитывались интересы не только охраны здоровья людей, но и охраны растительного и животного миров, охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что до сих пор оцениваются санитарно-гигиенические, то есть охраняющие только здоровье человека, нормативы, так как приведение их в соответствие с экологическими уполномоченными органами пока приведено не было. Любопытно в этой связи, что в недавно принятом федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» наряду с экологическими нормативами качества атмосферного воздуха предусмотрены гигиенические нормативы качества. Не видя смысла в гигиенических, как самостоятельных, возникает подозрение, что норматив были приняты для оправдания бездействия уполномоченных органов управления.

По-разному до последнего времени оценивалась государственная экологическая экспертиза. Так, в начале 2000 года и.о. Генерального прокурора РФ направил и.о. Президента России подробное письмо о мерах усиления государственного контроля за экологической обоснованностью хозяйственной деятельности и целевым использованием средств экологических фондов. Утверждалось, что «органы государственной власти федерального уровня и субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические лица уклоняются от выполнения требований, установленных федеральным законом «Об экологической экспертизе», и всё это происходит при бездеятельности уполномоченных органов, которые неэффективно используют предоставленные законом полномочия по пресечению незаконной деятельности природопользователей». Таким образом, в осуществлении данного механизма охраны окружающей среды существует ряд проблем, в том числе нарушается ещё один основополагающий принцип государственной экологической экспертизы – независимость экспертов. По воле Министерства природных ресурсов – в настоящее время специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды – экспертизу проводят люди, явно заинтересованные в результатах экспертизы, а именно в состав комиссии, осуществляющей экологическую экспертизу трёх законопроектов, разрешающих ввоз отработанного ядерного топлива в Россию, входили ряд специалистов Российского научного центра «Курчатовский институт», а также эксперт, связанный с подготовкой законопроектов, по которым проводилась эта экспертиза.

По оценке многих специалистов, к традиционно слабым местам в механизме исполнения экологического законодательства относится государственный экологический контроль и надзор. Государственный контроль и надзор призван решать важнейшие задачи по обеспечению исполнения всеми субъектами требований экологического законодательства. С ним связано выявление экологических правонарушений и привлечение к ответственности. Большинство промышленных предприятий работает на основе нормативов временно согласованных выбросов (ВСВ), загрязняющих веществ в природ, имеющих особый правовой режим. Эти нормативы устанавливаются на определённый период времени с одновременны утверждением плана снижения выбросов. Обеспечение соблюдения этого плана – задача органов контроля. Прежде всего, на основе экологического контроля может быть обеспечено взимание платежей за сверхлимитное загрязнение, что является экономическим стимулом для предприятий модернизировать своё производство. Но на практике из-за отсутствия эффективного контроля платежи за загрязнение взимаются минимальные, в пределах установленных лимитов.

В связи с важностью экологического образования и воспитания необходимо обратить внимание на эту экологическую функцию государства. Низкий уровень экологической культуры общества – главная причина экологического кризиса сегодня.

Таким образом, на фоне существующих дефектов природоохранной деятельности органов исполнительной власти представляются достаточно очевидными потребности усиления их роли. Главная задача, требующая срочного решения – создание оптимальной системы государственных органов, специально уполномоченных в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

2. Нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности

1. Нормативно-правовая база.

Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущего поколений. Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической безопасности. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет. Уместно остановиться подробнее на правовых основах охраны окружающей среды.

Международные конвенции. За истекшие годы ратифицированы Конвенция ООН об изменении климата (4.11.94 г.), Конвенция о биологическом разнообразии (17.02.95 г.), Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении (25.11.94). Удалось достичь взаимопонимания по конвенции по опустыниванию в результате снятия противоречий, тормозивших ратификацию её в России.

Внутреннее законодательство. С 1993 г. с принятием новой конституции в развитии федерального законодательства в данной области общественных отношений огромную роль играет законодательная деятельность Федерального Собрания. С 1993 г. Образован и действует Комитет государственной думы по экологии, задачей которого является развитие и совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды. К особо важным из федеральных законов, принятых за последние годы, относятся федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности», «О геодезии и картографии», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и многие другие законы. (24; 3)

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» – базовый нормативный правовой акт, который призван обеспечить реализацию права каждого человека на благоприятную окружающую среду путем определения правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды. В настоящее время именно этот закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Закон «Об охране окружающей среды» ввел новые принципы охраны окружающей среды, такие как:

1) презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, которая дает основание для реализации принципов обязательности проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, а также для запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой не предсказуемы для окружающей среды;

2) обязанность использования наилучших существующих технологий (НСТ), имеющих природоохранный эффект, что позволит обеспечить с одной стороны прогресс в области развития технологий, а с другой стороны – снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.

3) ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, а также принцип независимости экологического контроля.

4) платность природопользования и обязанность возмещения вреда окружающей среде. Этим законом более четко и конкретно урегулированы вопросы разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды, что является крайне актуальным в связи с постоянными реорганизациями государственных органов власти, отвечающих за охрану окружающей среды на федеральном уровне.

Определена система природоохранных нормативов, которая включает:

1) установление нормативо