Государственная политика в сфере санаторно-курортного лечения, оздоровления и отдыха

Государственная политики развития курортного дела в Российской Федерации (далее - Концепция) разработана в развитие Концепции охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2000 г. № 1202-р, во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 29.04.2002г. № 284 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации», определившим Минздрав России федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственную политику и координацию деятельности в сфере курортного дела, а также в соответствии с планом Минздрава России по реализации положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года. Концепция определяет основные задачи и направления государственной политики развития курортного дела в России, создавая основу для разработки конкретных планов и программ по ее реализации.

А также государственная политики развития курортного дела в Российской Федерации, имеет комплексе лечебно- профилактических мероприятий, направленных на укрепление здоровья человека, особое место занимает санаторно-курортное лечение и оздоровление. Особую значимость данное направление приобретает в связи с переходом отечественного здравоохранения от системы, ориентированной преимущественно на лечение заболеваний, к системе охраны здоровья граждан, основанной на повышении функциональных возможностей организма и профилактике заболеваний.
Существенная роль принадлежит санаторно-курортной помощи в организации медицинской реабилитации лиц, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в долечивании больных непосредственно после стационарного лечения по поводу тяжелых заболеваний и оперативных вмешательств на сердце, сосудах и желудочно-кишечном тракте. Курорты России располагают практически всеми известными в мире типами лечебных минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных факторов, ресурсы которых обеспечивают существующую потребность и перспективу развития государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения, оздоровления и отдыха.

I. История

Отрывочные сведения о лечебных местностях России содержатся еще в произведениях писателей древности и средневековья. Арабский путешественник Ибн-Баттута в середине XIV века писал о горячем минеральном источнике на Северном Кавказе в районе современного Пятигорска.

Первые государственные мероприятия по разведке минеральных вод и их эксплуатации с лечебными целями проведены по инициативе Петра I, который ознакомился с некоторыми зарубежными курортами и решил искать русские «ключевые воды». Первые курорты в России возникли в первой половине XVIII в. Петр Первый, вернувшись после лечения на заграничных курортах, приказал придворным медикам «искать в нашем государстве ключевых вод, которыми можно пользоваться от различных бо­лезней» (Полное собрание законов Российской империи. М., 1830. Т. 6 - № 3579. С. 191). В 1717 году издан указ «О приискании в России минеральных вод», которыми мож­но «пользоваться от разных болезней». Вскоре в Олонец­кой губернии были обнаружены минеральные воды.

В эти же годы придворный лейб-медик доктор Шобер совершил путешествия в разные районы страны. В его описаниях упоминаются Сергиевские минеральные воды в Поволжье и Пятигорские горячие источники на Север­ном Кавказе. Еще раньше, в 1714 году в Карелии рабочий И. Рябоев, страдавший «сердечной болезнью», открыл источник железистой воды, лечился ею, и, выздоровев, доложил о том царю. В 1719 году Петр I издал указ о Мар­циальных Кончезерских водах близ Петрозаводска. Здесь был построен дворец, в котором во время лечения жил царь с семьей. Так в 1719 г. открылся первый курорт в России Марциальные Воды. Это был первый официально утвержденный курорт России.

В те же годы немецким ученым Х. Паульсеном по ука­зу Петра I были заложены «бадерские бани» на Липецких соленых водах, которые вскоре приобрели популярность в России и явились базой второго ее курорта. По указу царя были составлены правила пользования минеральными водами - «Дохтурские правила, как при оных водах поступать». Разработанные Шобером первые правила пользова­ния минеральными водами («дохтурские правила») пред­писывали перед поездкой на курорт посоветоваться с докторами, а при лечении водами выполнять напечатанные правила. Так были введены обязательные условия пользования лечебными водами на курортах России. ­

В связи с завоеванием земель кавказских горцев были открыты давно известные местным жителям источники лечебных минеральных вод. Эти воды использовались для лечения раненых солдат. В дальнейшем центром изучения природных лечебных ресурсов становятся Кавказские минеральные воды. В 1770-х-90-х годах проведены первые систематические исследования и даны подробные описания минеральных вод данного района. В 1773 г. здесь побывали экспедиции, возглавляемые академиком П. С. Палласом и врачом-естествоиспытателем И.А. Гильденштедтом, которые впервые описали в своих дневниках природные богатства района Пятигорска. Через 20 лет П.С. Паллас вновь посетил Северный Кавказ и описал минеральные воды Кисловодска. Его сообщение на заседании Академии наук произвело большое впечатление и пробудило интерес ученых к Кавказским минеральным водам. Но фактическое открытие Кавказских Минеральных Вод состоялось в 1803 году, когда в крепости близ источни­ка «кислой воды» (нарзана) возникли первые жилые строения, и крепость получила название Кисловодс­кой. Затем последовало открытие ессентукских и же­лезноводских минеральных вод. По представлению Медицинской коллегии в 1803 г. издан указ царя о признании этого региона лечебной местностью государственного значения. В 1810 г, московский врач Ф.П. Гааз открыл источники минеральных вод в Железноводске и Ессентуках.

Более подробно изучил источники Кавказских Минеральных Вод профессор Петербургской медико-хирургической академии А.П. Нелюбин, который по ходатай­ству генерала А.П. Ермолова, командовавшего в то вре­мя войсками на Кавказе, был командирован в этот регион. А.П. Нелюбин впервые в России произвел физико-химическое исследование минеральных вод и издал «Полное историческое, физико-химическое, врачебное описание Кавказских Минеральных Вод».

Во второй половине XVIII века и особенно в XIX веке шло быстрое развитие курортного дела: в различных районах страны изучались минеральные источники и грязевые озера (их описания даны в трудах Ф. Гебера, Н. Воронихина, Л. Бертенсона и других ученых), происходило официальное открытие курортов. В 1828 году основан курорт Старая Русса, в 1830 г. - Одесские грязевые курорты, в 1833 году - Сергиевские Минеральные Воды, в 1838 - Кемери, в 1842 - Друскининкай, в 1848 году - Усолье, в 1867 году - Белокуриха.

На берегу Сакского озера в 1836 г. было открыто отделение Симферопольского госпиталя, в котором лечились преимущественно от ревматизма. Отделение размеща­лось в небольшой гостинице и деревянном бараке, пред­назначенном для раздевания, обмывания и отдыха боль­ных. После Крымской войны 1853-1856 гг. сакской гря­зью лечили участников обороны Севастополя.

Войны на Кавказе, в Крыму, Средней Азии сопровождались открытиями новых лечебных местностей, природ­ные ресурсы которых использовались для лечения солдат и офицеров царской армии, страдавших от различных болезней и ранений, полученных на фронтах.

Среди многочисленных лечебных местностей в государственном управлении значились Кавказские, Старо­русские, Липецкие, Сергиевские, Кемеринские мине­ральные воды.

Во второй половине XIX в. были обследованы лечеб­но-климатические местности Крыма - Сакское и Тинак­ское озера, в Сибири - Ямаровка и Дарасун, в Средней Азии - Иссык- Куль, на территории Казахстана - Алма­-Арасан, в Грузии - Боржоми, Цхалтубо и др. Курорты открывались, но заботы об их благоустройстве не проявлялось. Как правило, лечебные местности передавались в аренду городам, земствам, частным компаниям и лицам царствующего дома.

Постепенно география изучения минеральных вод расширяется и переходит через Урал в Сибирь. В 1868 г. исследователь Афанасий Бушуев открыл минеральные источники на побережье Охотского моря, вблизи нынеш­него Магадана (курорт Талая).

Одновременно с лечебными свойствами минеральных вод и грязей обнаружил ось благоприятное воздействие климата на больных на Южном берегу Крыма. Выявились также целебные свойства кумыса. Сеть здравниц, использовавших природные лечебные ресурсы, постепенно рас­ширялась. Но научная работа по изучению природных лечебных факторов велась преимущественно силами энтузиастов (Ф.П. Гааз, Ф.А. Баталии, А.П. Нелюбин и др.).

С 80-х годов XIX века правительство начинает выку­пать курорты. В 1883 году прекращена аренда Кавказс­ких Минеральных Вод, особое значение которых было подчеркнуто созданием специального медицинского управления во главе с врачом - правительственным комиссаром. Кроме них, под непосредственным управле­нием различных департаментов находились курорты Сергиевские Минеральные Воды, Старая Русса и Ли­пецк. К этому же периоду относится введение закона об охране курортов.

Выдающиеся врачи С.П. Боткин, Н.И. Пирогов, Г.А. Захарьин, А.А. Остроумов неоднократно в своих выступлениях и публикациях подчеркивали важность курор­тного лечения в комплексной терапии и доказывали пре­имущества российских природных лечебных ресурсов. Однако вся элита общества предпочитала отдыхать за гра­ницей. Обеспокоенное оттоком валюты из России за рубеж царское правительство приняло решение сдать в частную аренду некоторые крупные курорты, надеясь на их благоустройство с помощью частного капитала. Существенных результатов это не дало, но создало на ряде ку­рортов предпосылки для их дальнейшего развития. Нача­лось систематическое изучение минеральных вод, разви­валась общекурортная инфраструктура (строились гостиницы, дороги, например, вдоль Южного берега Крыма и Черноморского побережья Кавказа), создавались общекурортные службы. Помимо лечения, на курортах начала создаваться развлекательная индустрия, строились залы, где давались балы и проводились концерты.

В XX веке владельцы курортов с целью увеличения прибылей оживили работы по благоустройству санатори­ев и лечебниц. В частности, были построены водолечебни­цы в Пятигорске и Кисловодске, грязелечебница в Ессен­туках. Но в целом значительного сдвига в курортном деле не было. Отечественные ученые проявляли инициативу в изучении месторождений минеральных вод и грязей, воз­можностей их лечебного использования, однако результа­ты исследований не имели практического воплощения.

К началу XX в. Россия имела 36 курортов, объединявших 60 санаториев общей емкостью 3000 мест, а также несколь­ко кумысолечебниц. Наиболее развитыми в то время были кypopты Пятигорск, Кисловодск, Боржоми, Саки, Старая Русса, Сергиевск, Славянок, Одесса, Евпатория.

Первая мировая война положила конец развитию курортного дела и резко сократила приток отдыхающих. Но и в эти годы в прифронтовой полосе, на Новгородчине, были организованы два курорта «Сольцы» И «Варницы» С реабилитационными целями для долечивания раненых.

По материалам 3-го съезда Русского Бальнеологичес­кого общества (1913 год), при наличии 500 известных источников минеральных вод и месторождений лечебных грязей, было лишь 36 курортов, где они использовались. Всего, по официальной статистике, в 1912 году в России было 72 курорта. Какой-либо системы санитарной охра­ны курортных местностей не существовало. В течение многих лет не был реализован проект закона о «санитар­ной и горной охране лечебных местностей», к которым были отнесены места с источниками минеральных вод и лечебными грязями, морскими купаниями, кумысолечением и Климатические станции. Этот закон был принят только в 1914 году.

Таким образом, состояние курортного дела в царской России характеризовал ось недоступностью курортного лечения широким массам населения и низким уровнем организации лечебной работы вследствие нехватки лечебных учреждений (особенно детских), медицинских кад­ров и доминирующей роли частной практики.

Состоявшийся в 1915 году в Петрограде съезд по воп­росам улучшения состояния отечественных лечебных местностей высказался за передачу всех курортов в веде­ние земских и городских учреждений. Однако какие­-либо коренные преобразования в курортном деле стали возможными только в годы Советской власти. Специ­альным постановлением правительства в 1918 году все существовавшие на территории страны Курорты были объявлены государственной собственностью и переданы введение ВСНХ, который возложил управление ими и забо­ту об их развитии на Наркомздрав РСФСР. В 1919 году декретом СНК РСФСР «О лечебных местностях обще­государственного значения» Наркомздраву было пору­чено включить курортную помощь в общий план лечебно-профилактических мероприятий. К управлению курортами были привлечены профсоюзы, а к их разви­тию на научной основе - медицинские научные общества, к охране курортных ресурсов - местные советы и специальные комиссии. В 1923 году создается главное курортное управление Наркомздрава во главе с нарко­мом Н.А. Семашко и специалистом по курортному делу Н.И. Тезяковым. Был открыт также ряд профиль­ных НИИ. Таким образом, были заложены основы раз­вития санаторно-курортного дела в стране.

В советский период курортное дело начинает бур­но развиваться. В первые же годы было принято несколько декретов:

· о национализации курортов;

· о лечебных местностях государственного значения;

· об использовании Крыма для лечения трудящихся;

· об организации домов отдыха;

· о принципах санаторно-курортного лечения;

· об охране природных ресурсов.

В основу программы развития санаторно-курортно­го дела положен принцип, выдвинутый В.И. Лениным «Курорты - для трудящихся». Декреты правительства, принятые в первые годы Советской власти, послужили началом развития курортов и организации учреждений отдыха трудящихся. Декрет «О лечебных местностях общегосударственного значения» (1919 год) провозгла­сил национализацию курортов. Этот декрет имел важ­ное значение для становления санаторно-курортного дела в стране. Он положил начало санитарной охране курортов.

Тяжелое экономическое положение страны не позво­ляло выделять достаточные средства для развития ку­рортного хозяйства. В 1919 году в стране существовало всего 5 курортов - Старая Русса, Липецк, Сергиевские Минеральные Воды, Эльтон и Кашин. В 1920 году общее число действующих курортов достигло 22, их коечный фонд составил 21 тысячу единиц. В этом году лечение получили около 50 тысяч больных. В 1921-22 годах на­чали функционировать курорты Черноморского побережья Кавказа (Анапа, Сочи) и Прибалтики (Сестрорецк). В 1923году восстанавливаются курорты Забайкалья и Дальнего Востока.

Первый дом отдыха был открыт в мае 1920 года в од­ном из дворцов на Каменном острове в Петрограде, последующие под Москвой (в Серебряном Бору, Тарасовке, Звенигороде, Краскове), на Урале и т. д. Первые санато­рии и дома отдыха создавались на базе бывших дворцо­вых (Ливадия) и помещичьих (Узкое, Марфино, Архан­гельское) усадеб, дач (Болшево) и частных санаториев, пансионатов и гостиниц.

В 1921 году В. И. Ленин подписал декрет «О домах отдыха», после которого губернские отделы профсоюзов приступили к повсеместной организации домов отдыха. Кроме того, было решено привлечь к санаторно-курортному строительству средства социального страхования. С первых послереволюционных лет началось научное изу­чение курортных факторов, их влияния на организм че­ловека. Повсеместно организуются курортные поликлиники. Санатории становятся основными лечебными уч­реждениями на курорте.

В 1920 г. в Пятигорске был создан Бальнеологичес­кий институт. Несмотря на ограниченные материальные возможности страны, даже в годы разрухи выделялись ассигнования на развитие системы лечебно-оздорови­тельных учреждений.

Период с 1922 года по 1928 год характеризуется совершенствованием управления курортами. В 1923 году при Наркомздраве создано Главное курортное управление. Происходит дифференциация курортов общегосудар­ственного и местного значения, впервые организуются ведомственные санатории на курортах, в развитие курор­тного дела активно включаются профсоюзы, создаются условия для перевода отдельных санаториев на хозрасчет. На многих крупных курортах страны стала внедряться и совершенствоваться система амбулаторно-курсовочного лечения. Выделяются средства на проведение гидрогеологических, водопроводно-канализационных и горнотех­нических работ на курортах, пособия для восстановления жилищных фондов и бальнеологических установок, дол­госрочные ссуды на восстановительные и строительные работы, на ведение курортных хозяйств.

С началом первых пятилеток страна приступила к строительству новых рекреационных предприятий. Были начаты работы по реконструкции и расширению ведущих курортных зон (разработаны проекты развития Южного берега Крыма, Сочи, начато освоение рекреационных территорий Сибири). Для периода 1929-1932 годов характерен большой размах курортного строительства. На курортное лечение направлялись преимущественно рабо­чие с производства. Местные органы управления курор­тами уже располагали необходимыми экономическими возможностями, поэтому ряд курортов был полностью передан в их подчинение, но при сохранении единства планирования курортного дела в целом по стране. Постепенно продлевались сроки сезонного функционирования курортов и санаториев, а государственные курорты переводилось на круглогодичную работу. Повысилась Культу­ра медицинского обслуживания на курортах, резко воз­росла их пропускная способность. Одновременно разви­валась сеть оздоровительных учреждений. В 1926 году дома отдыха были переданы в ведение Центрального уп­равления социального страхования при Наркомтруде СССР, с 1933 года - в ведение профсоюзов. К этому же периоду относится организация домов отдыха для мате­рей с детьми.

В период с 1933 по 1937 годы были начаты работы по реконструкции курортов Кавказских Минеральных Вод, Сочи- Мацестинской группы, построены благоустроенные санатории в Сочи, Кисловодске, Ессентуках.

К началу 1940 г. в СССР были 3600 санаториев и домов отдыха почти на 470 тыс. мест. Новые курорты создава­лись на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке (Чемал, Лебяжье, Усть-Качка, Кульдур). Значительно увеличи­лось число санаториев для лечения детей. Много внима­ния уделялось эффективному использованию курортных ресурсов, совершенствованию бальнеотехнического хо­зяйства, горно-санитарной охране курортов.

В годы Великой Отечественной войны санатории были превращены в мощную сеть тыловых госпиталей. Только на курортах Кавминвод работали госпитали на 30 тыс. коек. На ряде курортов были созданы специаль­ные «курортные» госпитали для долечивания раненых. Курорты и санатории, оказавшиеся на оккупированных территориях, подверглись полному или частичному уничтожению и разграблению (Старая Русса, Ленинг­радский курортный район и др.). Но еще до окончания войны началось успешное восстановление санаторно­-курортных учреждений, возобновилась деятельность санаториев.

Война нанесла огромный ущерб рекреационному хозяйству страны, так как большинство ведущих курор­тных территорий оказалось в зоне боевых действий. За пять послевоенных лет были восстановлены и реконст­руированы разрушенные курорты и построены новые. К 1950 г. количество мест в здравницах превысило до­военный уровень.

Дальнейший послевоенный период характеризовался следующими тенденциями:

· быстрым ростом санаторно-курортных учреждений и количества в них мест;

· расширением географии курортных зон на восток, созданием санаторной базы в Сибири и на Дальнем Востоке;

· концентрацией рекреационного обслуживания за счет увеличения средней емкости здравниц, укруп­нения предприятий, активного развития рекреаци­онных районов;

· развитием новых форм обслуживания (курсовочное обслуживание на базе курортных поликлиник, се­мейный отдых в пансионатах и домах отдыха, организация ведомственных здравниц и баз отдыха);

· планомерным изучением природных лечебных ре­сурсов на территории всего СССР с выделением перспективных лечебных местностей;

· организацией многочисленных институтов курор­тологии (в Москве, Юрмале, Друскининкае, Одес­се, Ялте, Сочи, Сухуми, Ереване, Баку, Ташкенте, Екатеринбурге, Томске, Владивостоке);

· появлением «Лечминресурсов» Минздрава СССР, специализированного гидрогеологического объеди­нения по разведке, выведению, охране и эксплуата­ции природных лечебных ресурсов;

· созданием многочисленных проектных архитектурных институтов, занимавшихся планированием рекреационных зон и проектированием санаторно-­курортных учреждений (Союзкурортпроект, Институт проектирования объектов культуры, отдыха, спорта и здравоохранения).

К 1950 году было около 2000 санаториев на 250 тысяч мест. В 1956 году проведены реорганизация управления санаторно-курортным делом, объединение и укрупнение мелких учреждений. Советская курортология заняла передовые позиции в мире. В 1960 г. Совмин СССР принял постановление о передаче профсоюзам хозрасчетных санаторно-курортных учреждений, курортных поликлиники домов отдыха за исключением учреждений детского отдыха и туберкулезных санаториев.

Планирование было возложено на ВЦСПС, Госплан СССР и Совмины союзных республик. Был создан Центральный курортный совет с многочисленными региональными отделениями, которые руководили лечебно-оздоровительным отдыхом. Передача здравниц профсоюзам выз­вала бурный рост санаторно-курортных учреждений по всей стране. Научные исследования проводились по заданию Госкомитета по науке и технике.

В 1976 г. в связи с возникновением хаоса при организации курортных территорий, приведшего к загрязнению окружающей среды, ухудшению качества природных лечебных ресурсов, вышло постановление Совмина СССР «О мерах по упорядочению застройки территории курор­тов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха».

Активное развитие курортной сети обусловило формирование самой широкой в мире сети курортных учреж­дений. К началу перестройки в СССР было более 14 тыс. здравниц на 2,5 млн. мест. Создались мощные агломера­ции (Большие Сочи, Большая Ялта, Кавказские Минводы, Большая Юрмала).

В практику курортного дела внедрялись новые прогрессивные формы курортного лечения, повышался уровень комфортности, но начавшийся в конце 80-х гг. развал экономики ударил по курортной системе страны: ухудшилось качество обслуживания, снизился уровень питания, возросли цены на путевки.

Оставшиеся без государственного финансирования здравницы не смогли перейти на самофинансирование. Коммунальные затраты стали непомерно высоки, что отразил ось на стоимости путевок. Обнищавшее населе­ние не имело возможности оплачивать отдых. Санатор­но-курортная сеть начала «разваливаться». Богатые люди предпочитали отдых за границей или в элитных са­наториях бывшего Главного четвертого управления Минздрава, обладавших высокой комфортностью и большим разнообразием лечебных услуг. Уровень этих учреждений во много раз превышал уровень известных мировых лечебных курортов. Удержаться «на плаву» им помогла не только клиентура «новых русских», но и бо­гатая материальная база.

Бывшие профсоюзные здравницы, не сумев приспособиться к рыночным отношениям, пошли по пути «вы­мывния» дешевых лечебных услуг, необходимых для грамотного лечебного процесса, и замены их на дорогие модные услуги с целью повышения цен. Это привело к тому, что санаторно-курортные учреждения во многом утратили свою социальную значимость. Проигрывая в комфорте элитным здравницам, им трудно стало обеспе­чивать заполняемость. Многие санатории стали нерента­бельными и закрылись.

К 1995 г. шок постепенно прошел, и оставшиеся «на плаву» санатории стали постепенно приспосабливаться к изменившимся условиям, реконструироваться и вводить новые услуги. Стоимость отдыха в них при этом остава­лась ниже мировых розничных цен 1999 г. показал, что заполняемость здравниц была в среднем по стране на уровне 67%; в индустриально развитых, густонаселенных регионах достигала 90-100%, а в ряде регионов (Алтай, Башкирия, Челябинская область) спрос на лечебные ус­луги превысил предложения. Курорты стали приносить доход. Вся курортная система дала стране около 2 млрд. руб. дохода. Здравницы стали обновлять и расширять материальную базу, проводить реконструкцию и вести строительство. В настоящее время курортный комплекс России насчитывает 45 тыс. здравниц.

II. Нормативно правовая база РФ

Место России на мировом туристском рынке.

Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристский потенциал, занимает незначительное место на мировом туристском рынке. На ее долю приходится около 1 % мирового туристского потока. По оценкам специалистов ВТО, потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год, однако на сегодняшний день количество приезжающих в Россию иностранных гостей c деловыми, туристскими и частными целями не соответствует ее туристскому потенциалу, составляя 6,8 млн. чел. Основными факторами, сдерживающими развитие въездного туризма в Россию, в настоящее время являются:

· образ России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый отдельными зарубежными и отечественными средствами массовой информации;

· действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных государств, безопасных в миграционном отношении, не всегда способствующий росту въездного туризма в Российскую Федерацию;

· неразвитая туристская инфраструктура, высокий моральный и физический износ существующей материальной базы, малое количество гостиничных средств размещения туристского класса (2-3 звезды) с современным уровнем комфорта;

· отсутствие практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристскую инфраструктуру;

· практическое отсутствие до 2002 г. государственной некоммерческой рекламы туристских возможностей страны за рубежом;

· невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии из-за низкого уровня подготовки кадров и отсутствия опыта работы в условиях рыночной экономики, в том числе вследствие длительного периода эксплуатации курортно-туристских средств размещения через систему социального страхования;

· несоответствие цены и качества размещения в гостиницах.

Основные цели и задачи развития туризма в Российской Федерации

Главной целью государственной политики в области туризма является создание в Российской Федерации современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах.

Основные задачи:

· Формирование современной маркетинговой стратегии продвижения туристского продукта на внутреннем и международном рынках путем:

· разработки и реализации рекламно-информационных программ по въездному и внутреннему туризму, в том числе создания цикловых теле- и радиопрограмм для России и зарубежных стран, а также проведения регулярных рекламно-информационных кампаний в периодических СМИ;

· издания каталогов, буклетов, плакатов, карт и иной рекламно-информационной печатной продукции;

· организации и проведения международных туристских выставок, в том числе создания единого российского национального стенда с привлечением к участию органов исполнительной власти в сфере туризма субъектов Российской Федерации;

· обеспечения деятельности загранпредставительств по туризму за рубежом, выполняющих функции рекламно-информационных офисов, в рамках деятельности торгпредств Российской Федерации;

· поддержки и обновления официального Интернет-портала федерального органа исполнительной власти в сфере туризма;

· организации сети информационных центров для иностранных и российских туристов в местах прохождения наибольших туристских потоков при информационной поддержке федерального органа исполнительной власти в сфере туризма;

· проведения ознакомительных поездок по туристским центрам России для иностранных журналистов;

· организации презентаций туристских возможностей России в основных странах, направляющих туристов в Россию;

· формирования современной статистики туризма, соответствующей международным требованиям в рамках решений Статистической комиссии ООН, учитывающей показатели смежных отраслей и определяющей совокупный вклад туризма в экономику страны.

· Создание организационно-правовых и экономических условий для стимулирования развития въездного и внутреннего туризма путем:

· доработки действующего законодательства в части, касающейся развития туризма, в том числе внесения изменений и дополнений в существующие нормативно-правовые акты в смежных областях;

· принятия нормативно-правовых основ введения финансовой ответственности при осуществлении туроператорской деятельности;

· осуществления государственной политики, направленной на увеличение доходов федерального бюджета, на основе эффективного управления государственной собственностью в туристской индустрии;

· создания необходимых условий для успешного развития гостиничных средств размещения и иной туристской инфраструктуры;

· создания благоприятного инвестиционного климата для российских и иностранных компаний, вкладывающих средства в развитие туристской инфраструктуры в России;

· разработки и принятия новых нормативных актов по стандартизации и сертификации услуг средств размещения, в том числе Положения о классификации гостиничных средств размещения, и отнесения этих вопросов к ведению федерального органа исполнительной власти в сфере туризма;

· совершенствования визовой стратегии в отношении туристов из стран, не представляющих миграционной опасности, и вместе с тем усиления контроля за выдачей туристских виз лицам, следующим из опасных в миграционном отношении государств;

· разработки механизма усиления ответственности туристских организаций за нарушения с их стороны порядка контроля за соблюдением правил въезда, выезда и пребывания находящихся в России по их визовой поддержке иностранцев.

· Укрепление и дальнейшее развитие межотраслевой и межрегиональной координации в интересах повышения эффективности отечественной туристской индустрии на основе:

· создания Межведомственной комиссии при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма в целях совершенствования межотраслевой и межрегиональной координации;

· создания Межведомственной комиссии по упорядочению использования государственной собственности в туристской индустрии;

· формирования региональных стратегий развития туризма с разработкой экономически обоснованных планов их реализации в рамках региональных целевых программ социально-экономического развития.

· Повышение качества обслуживания в сфере туризма путем:

· разработки новых правил стандартизации и сертификации услуг средств размещения;

· разработки и внедрения современной классификации гостиничных средств размещения с учетом передового зарубежного опыта;

· создания современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

· разработки и внедрения современных отраслевых образовательных стандартов, базирующихся на действующих квалификационных требованиях к работникам индустрии туризма;

· создания и реализации учебных программ, соответствующих отраслевым потребностям и предусматривающих практическое обучение персонала, в том числе внутригостиничный и внутрифирменный тренинг в пределах средств, предусматриваемых в соответствующих бюджетах на образование;

· реализации специализированных программ повышения квалификации менеджеров высшего управленческого звена туристско-гостиничного бизнеса, в том числе организации стажировок за рубежом в рамках внебюджетных средств;

· поддержки перспективных прикладных исследований в области туризма в рамках средств, выделяемых федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма на эти цели.

Реализация перечисленных в Концепции задач, стоящих перед отраслью, требует предусмотрения бюджетных расходов на государственную поддержку развития туризма.

1. Управление туристским комплексом на макроэкономическом уровне

Развитие туризма возможно на основе разработанной нормативной правовой базы. История формирования туристической индустрии в России имеет значительный период времени.

· 1926 г. Решение Правительства СССР в рамках Наркомага внешней торговли было создано Государственное акционерное общество по иностранному туризму (ГАО «Интурист»). Его уставны капитал составлял 5мин. руб. разделенных на 200 акций, стоимостью по 25 тыс. руб. каждая (Наркомат внешней торговли получил 40%, Морской торговый флот – 40, остальные организации – по 20%). Правление ГАО «Интурист» состояло из 5 чел. В Совет по туризму при ГАО входило 11 чел. (представители Наркомата внешней торговли, Наркомата путей сообщения, Аэрофлота, Наркомата культуры, Наркомата торговли, Гостаможни).

· 1933 г. ГАО «Интурист» преобразовано во Всесоюзное акционерное общество «Интурист». С момента образования и до начала второй мировой войны «Интурист» развернул строительство туристских объектов и успел принять чуть более 10 тыс. иностранных туристов.

· 1964 г. Создается Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР, в которое в качестве структурной единицы вошло ВАО «Интурист».

· 1969 г. Создается Главное управление по иностранному туризму, ВАО «Интурист» в нем стало коммерчиским управлением.

· 1983 г. Главное управление по иностранному туризму преобразовано в Государственный комитет по иностранному туризму СССР (Госкоминтурист СССР).

· 1989 г. Госкоминтурист СССР был упразднен при очередной реорганизации Правительства.

· 1991 г. Образован Совет по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР, который так и не успел приступить к своим обязанностям из-за событий августовского путча.

· 27 марта 1992 г. создается Министерство культуры и туризма Российской Федерации.

· 30 сентября 1992 г. образован Комитет Российской Федерации по туризму (Роскомтуризм), приступивший к работе в коне февраля 1993 г. после назначения его Председателя.

· 10 января 1994 г. образован Комитет по делам молодежи, физической культуре и туризму (КМФТ России).

· 30 мая 1994 г. КМФТ России преобразован в Комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму (КФТ России).

· 3 августа 1994 г. КФТ России преобразован в Госкомитет по физической культуре и туризму (ГКФТ России).

· 25 мая 1999 г. создано Российское агентство по физической культуре и туризму.

· 6 июня 1999 г.создано Министерство по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации.

· 5 мая 2000 г. постановление Правительства Российской Федерации ведение вопросами государственного управления и межотраслевой координации в сфере туризма передано в министерство экономики развития и торговли Российской Федерации где создан департамент туризма.

2. Организация структуры управления туризма на мезо и микро экономическом уровне

Современная система управления туризмом в России выражено следующей схемой.

Для поддержания экономической стабильности, роста туристской индустрии и увеличения притока иностранной валюты создается национальные организации.

Поскольку важность туризма для национа