Административно-территориальное устройство России

Административно-территориальное деление – это система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Стабильность административного устройства – одно из свидетельств социально-экономической и политической устойчивости страны. Таким образом, административное устройство государства – есть основа всех других форм социальной жизни, поэтому в этой работе я ставлю перед собой задачу рассмотреть административно-территориальное устройство России, его особенности и тенденции развития.

В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных форм административно - территориального устройства страны, а также форм самоорганизации и самоуправления на местах. От правильности выбора этих форм, без преувеличения, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно административно территориальное устройство и местное самоуправление обеспечивают эффективное функционирование органов государственной власти.

В настоящее время согласно статье 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации находится 88 субъектов Федерации (регионов). Среди них 21 республика, 7 краев, 48 областей, 1 автономная область, 9 автономных округов и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Эти регионы резко отличаются по площади, численности населения, экономическому потенциалу, но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус – субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1и 3 Конституции РФ «Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»

В настоящее время в России существуют 2 уровня государственной власти, имеющие собственную компетенцию:

1 Власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантию прав и свобод человека и гражданина, устанавливающая системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, международные и внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

2 Государственная власть субъектов Федерации, обладающих вне пределов ведения полномочий Российской Федерации всей полнотой государственной власти.

Кроме того, статья 72 Конституции РФ оговаривает предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения различными природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование и т. д.

Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя Российской Федерации. Оно представляет собой тот специфический уровень исполнительной и представительной власти, которая, с одной стороны участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения. С помощью местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных для конкретной территории проблем, возможно обеспечение устранения многих кризисных явлений в жизни российского общества. Именно поэтому значительная часть работы уделена вопросу местного самоуправления в России.

Кроме того, Россия – государство с богатой историей, поэтому нельзя рассматривать ее административно-территориальное устройство, не оглядываясь в прошлое. По этой причине в данной работе будут также рассмотрены историко-географические особенности территориального устройства России.

1 Значение административно-территориального устройства страны

Государственный строй любой страны характеризуется формой правления и формой административно-территориального устройства.Необходимость определённым образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. – государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.

После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы – заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое – тоже влияют на территориальную организацию государства.

Территориальное устройство уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и т. д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.

Разумеется, государство – это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может. Выделяют несколько видов административно-территориального устройства государства. Основные из них – унитарная и федеративная формы государственного устройства.

Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию всей страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов.

Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридические акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Однако в области хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом её особенности. Яркими примерами унитарной формой государственного устройства являются Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция, Италия, Алжир, Великобритания, Иран и т.д.

Федеративная форма государственного устройства является ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в прямом смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства. Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные. В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии. В основу административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы. В настоящий момент существуют около 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла и др.

Наряду с вышеназванными основными формами государственного устройства – унитарной и федеративной – выделяют также и конфедеративную.

Конфедеративная форма государственного устройства – это объединение государств, как правило, на договорной основе, для достижения определённых целей (экономических, военных, политических, социальных и др.), позволяющая создать наиболее благоприятные условия для деятельности этих государств. Эти цели могут носить как временный, так и постоянный характер. Так, страны Европейского экономического сообщества в своем общении преследуют прежде всего экономические цели, причём эти цели относятся к разряду постоянных: обеспечение наиболее благоприятных условий для движения товаров, перелива капитала, денежного обращения и т. д.Конфедерация в отличие от федерации – это, как правило, союз государств, но вместе с тем представляющий некое государственное образование, объединение. Субъекты конфедерации являются полностью самостоятельными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения.

Существует множество других форм территориального устройства страны (протекторат, уния, содружество, сообщество и др.), но они не столь распространены, как унитарная и федеративная формы, поэтому не будут рассматриваться в работе.

2 Историко-географические особенности устройства России

2.1 Административное устройство царской России

Формирование единого централизованного государства потребовало организации и введения единой системы управления его отдельными территориями, или установления административной унификации (единообразия). Нельзя сказать, что этот процесс осуществлялся как бы с чистого листа. Россия располагала исторически сложившимися территориями с уже устоявшейся системой управления. Поэтому имевшаяся местная система управления не подвергалась ломке без серьезных на то оснований.

Официальное приказное делопроизводство XVII века, наиболее полное и последовательное для своего времени, делило территорию российского государства на части (области), именовавшиеся тогда «городами». При отнесении тех или иных территорий к «городу» утверждался историко-географический принцип. Хорошо известны такие административно-территориальные единицы, как Рязанские, Северские, Замосковные, Пермские и другие «города».

Более низким звеном деления были уезды, волости и станы. Уездом с XIII в. признавалась совокупность волостей, тяготевших к какому-либо центру. Как правило, в качестве административного центра уезда выступал город (т. е. город-пункт в отличие от вышеупомянутого города-области). Уезды подразделялись на волости и станы. Волостная организация возникла, как считается, из крестьянской общины. Центром волости являлось, как правило, село (крупный сельский населенный пункт), объединявшее несколько деревень. В некоторых случаях стан вытеснял волостное деление.

Стан – место пребывания должностных лиц феодальной администрации, где взималась дань и осуществлялся суд над окрестным населением. Учреждение таких станов, по преданию, записанному в XI в., относится ко времени правления княгини Ольги (середина X в.). Первоначально представители феодальной власти появлялись на станах периодически, в сроки уплаты населением повинностей. В XIV-XV вв. станом стали именовать и территорию, подсудную этим представителям княжеской власти, и стан превратился в административно-территориальную единицу. Станы как территориальные единицы просуществовали в России до начала XX века.

Так или иначе, но к началу XVIII века наиболее устоявшейся единицей громоздкого и неустойчивого административно-территориального устройства был уезд. Для целей рекрутских наборов страна подразделялась на разряды. Позднее старая система деления перестала отвечать новым потребностям. Административной основой для упорядочения рекрутских наборов послужило новое губернское устройство.

В 1708 г. Петр I учредил восемь губерний, что также решало задачи налогообложения и полицейско-бюрократического управления. Это были довольно крупные образования (например, Урал и вся Сибирь входили в состав одной губернии - Сибирской), и управление ими оказалось неудобным и малоэффективным. При этом сохранилось старое, низовое уездное деление губерний, что заставило искать и создавать промежуточное звено – провинции.

Таким образом, в первой четверти XVIII столетия страна делилась на восемь губерний: Московскую, Петербургскую, Киевскую, Архангельскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Во главе губерний стояли губернаторы, ведавшие войсками и управлением подчиненных территорий. Каждая губерния занимала огромную территорию, и поэтому, делилась на провинции. Их было 50. В каждой провинции размещался полк солдат, что давало возможность оперативно направлять войска на подавление народных движений. Провинции, в свою очередь, делились на уезды. Уезды – на волости и станы.

Для обеспечения сохранности дворянско-помещичьей власти и усиления налогового пресса необходимо было как можно ближе и теснее приблизить военно-полицейский и фискальный аппараты к податному населению. Эта цель была достигнута путем «дробления» губерний и уездов, число которых практически удвоилось. По мере территориального роста империи число губерний (а соответственно, и уездов) увеличивалось. К 1917 году их было 78. При этом «екатерининское» административно-территориальное деление было по-своему нормативным: территория с населением 300-400 тыс. душ считалась оптимальной для образования губернии, а с населением 20-30 тыс. душ мужского пола – для уезда.

Разумеется, ни к экономике, ни к природному и историческому своеобразию, ни к национальному составу населения такое деление, по существу не имело отношения.

Административно-территориальное размежевание «единой и неделимой» России осуществлялось таким образом, чтобы территории компактного национального расселения были раздроблены. Так, территория Грузии была разделена между четырьмя губерниями, Белоруссии и Татарии – между пятью губерниями. Таким образом, наряду с прежними функциями административно-территориальное деление стало выполнять и новые – «противоавтономные» функции, явно противодействуя сепаратистским и национально-освободительным движениям.

Административная сетка царской России слабо увязывалась с процессами территориального разделения труда, с историческими и природными условиями огромной страны и, по большому счету, служила делу реализации имперского принципа «разделяй и властвуй».

В постсоветское время идея старого губернского деления снова приобрела актуальность. Одним из ярких сторонников этого устройства является лидер Либерально-Демократической партии России В. В. Жириновский.

2.2 Эволюция административного деления в СССР

Коренные преобразования административно-территориальной сетки страны начались вслед за Октябрьской революцией 1917 г. В качестве основного аргумента этих перемен (особенно в последующие годы) выдвигался принцип единства экономического районирования, национального состава и административно-территориального деления.

Начало осуществления административно-территориальной реформы относится к 1917 – 1922 гг. и связывается преимущественно с созданием новых национальных преобразований, т. е., по существу, с демонтажом старого районирования в целом, «индифферентного» к национальному своеобразию территорий. Кроме провозглашения Украинской Советской республики, конституционно были оформлены Туркестанская автономная республика и Коммуна немцев Поволжья. Образовавшиеся на Северном Кавказе Терская автономная социалистическая республика (объединявшая чеченцев, ингушей, кабардинцев и других горцев) и Кубано-Черноморская республика были интегрированы в Северо-Кавказскую республику. Далее последовало образование Башкирской и Татарской автономных республик, Вотской (Удмуртской), Калмыцкой и Марийской автономных областей. Несколько позже были созданы Якутская и Бурят-Монгольская автономные республики, Узбекская, Туркменская союзные республики и другие национальные образования.

Наряду с формированием новых национальных образований в 1917 –1922 гг. происходил интенсивный процесс разукрупнения старых губерний. Так, из состава Владимирской и Костромской губерний выделилась Иваново-Вознесенская губерния, из Пермской – Свердловская, из Новгородской – Череповецкая, из Саратовской – Царицынская и т. д.

Но затем четко проявилась противоположная тенденция – к объединению губерний. В период с 1923 по 1929 г. на политико-административной карте РСФСР появились:

1. Уральская область, включавшая в свой состав Свердловскую, Челябинскую, Пермскую, Тюменскую губернии и Тобольский Совет.

2. Северокавказский край, в который вошли Донская и Кубано-Черноморская области, Ставропольская и Терская губернии и национальные автономии: Горская, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Адыгей-Черкасская и Карачаевская; позднее в его состав вошли Шахтинский и Таганрогский Округа;

3. Сибирский край с центром в Новосибирске, объединивший Новониколаевскую, Омскую, Томскую, Иркутскую губернии, а также Ойратскую автономную область;

4. Дальневосточный край в составе бывших Амурской, Приморской и Забайкальской губерний;

5. Ленинградская область, включавшая Ленинградскую, Псковскую, Новгородскую, Череповецкую и Мурманскую губернии;

6. Центральная черноземская область с центром в Воронеже, объединившая Воронежскую, Курскую, Орловскую и Тамбовскую губернии, а также Часть территорий соседних губерний;

7. Нижневолжский край с центром в Саратове в составе Саратовской, Астраханской и Сталинградской губерний;

8. Средневолжская область, в которую вошли Ульяновская, Пензенская, Самарская и Оренбургская области, а также часть Саратовской губернии;

9. Северный край с центром в Архангельске, объединивший Архангельскую, Вологодскую и Северодвинскую области и автономную область Коми;

10.Западная область с центром в Смоленске, включившая в свой состав Смоленскую, Брянскую, Калужскую губернии и часть Тверской;

11.Нижегородский край, образованный на месте Нижегородской и Вятской губерний, Марийской, Вотской и Чувашской автономных областей.

12.Ивановская промышленная область в составе Иваново-Вознесенской, Ярославской, Владимирской и Костромской губерний;

13.Московская промышленная область, объединившая Московскую, Тульскую, Рязанскую, а также часть Тверской и Калужской губерний.

Итак, по сравнению с прежним губернским делением количество административных единиц верхнего уровня резко сократилось: в РСФСР было выделено 13 краев и областей, в остальных союзных республиках эти единицы вообще не создавались – в них были сформированы округа (на Украине, например, 40, в Белоруссии – 8, в Казахстане - 12), наряду с которыми выделялись национальные автономии.

Осуществленное к 1929г. во всех республиках новое госплановское «административно-хозяйственное» районирование состояло из трех иерархических уровней: областей (краев), округов (ликвидированных в 30-х гг.) и районов. Указывалось, что при новом делении тщательно учитывались задания плана ГОЭЛРО, т. е. перспективы развития страны и конкретных районов, а также национально-этническая специфика территорий.

Интересно, что крупные изменения в политико-административном устройстве страны происходили во время войны 1941 – 1945 гг., причем не только в стратегически важных районах, но и далеко в Сибири – например, были образованы Тюменская, Курганская и другие области, в 1943 г. в состав СССР вошла республика Тува (в настоящее время республика Тыва).

После войны административно-территориальные изменения продолжались, но они приобрели эпизодический характер. Среди наиболее важных можно отметить такие, как преобразование в 1945 г. Крымской АССР в Крымскую область (в 1954 г. в честь 300-летия воссоединения Украины с Россией Крымская область была передана в состав Украинской ССР), а также Карело-Финской ССР – в Карельскую АССР.

Заметным событием, непосредственно затронувшим интересы административно-территориального деления страны, явилось образование на рубеже 50 – 60-х гг. так называемых совнархозов. Эти территориальные конструкции, в условиях командно-распределительной экономики призванные оживить стагнировавшую советскую экономику, были в начале организованы в рамках экономических административных районов, но затем укрупнены. По прошествии нескольких десятилетий стало очевидным: повысить эффективность экономики в пределах совнархозов не удалось, а барьеры между предприятиями, находившимися в ведении разных субъектов управления, не только не ослабели, но даже укрепились. Появились тенденции к местничеству и прямой натурализации хозяйства. Хрущевская административно-хозяйственная реформа явно провалилась. Перед распадом Советского Союза в его состав входили 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 114 административных областей (рис.1, табл.1).

Рис. 1. Административно-территориальное устройство СССР

2.3 Современное административно-территориальное устройство России

Административно-территориальное устройство постперестроичной России претерпело существенные количественные и качественные изменения.

Прежде всего, распад СССР привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и ряда автономных областей. При этом процесс преобразований шел очень интенсивно. (Например, Горно-Алтайская автономная область – Горно-Алтайская АССР – Горно-Алтайская ССР – Республика Горный Алтай – Республика Алтай.) Россия признала новый статус автономных республик поправкой к Конституции РСФСР от 14 мая 1991 г., отказавшись от названия «АССР», заменив его другим – «Республика в составе РСФСР».

Если раньше в состав РСФСР входило 16 автономных республик, то теперь Российская Федерация объединяет 21 республику: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч, Карчаево-Черкесская Республика. Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская республика – Чаваш Республики.

Бывшие автономные области – Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасия, став республиками, вышли из состав краев (Краснодарского, Алтайского, Ставропольского и Красноярского), в которые они раньше входили. Всего краев 7: Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Пермский край.

В России осталась одна автономная область – Еврейская; другие за последние годы преобразованы в республики.

По Конституции в России 9 автономных округов: Агинский Бурятский, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский Эвенкийский, Ямало-Ненецкий.

Таким образом, современная Россия имеет в своем составе 89 субъектов Федерации, включая 21 республику, 7 краев, 48 областей , 9 автономных округов, 1 автономную область, а также 2 города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург (рис. 2) . Кроме того, в мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено 7 федеральных округов:

Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Южный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ.

Микроуровень административного деления России – это примерно 1900 низовых административных районов, около 1100 городов, включая 330 внутригородских районов и округов, а также почти 2 тыс. поселков городского типа и свыше 24, 4 тыс. сельских администраций(1, с. 73).

Рис. 2. Современное административно-территориальное деление России

3 Особенности административного устройства Российской Федерации

3.1 Местное самоуправление в России

Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России признано и гарантировано Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года (ст.12 Конституции Российской Федерации).

Нормы ч. 2 ст. 3 Конституции РФ определяют, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (по отношению к местному самоуправлению - через местный референдум и муниципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправления.

Статьей 12 Конституции РФ местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, т. е. о существовании в общей системе организации власти в России наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти, имеющего в соответствии со ст. 8 Конституции РФ собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность).

Частично Конституцией РФ решается вопрос о компетенции местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 предметы ведения местного самоуправления местного определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов местного значения в указанных статьях Конституции РФ названы: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, так как в ст. 132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Значит, такие вопросы могут быть названы в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Кроме того, ч. 2 ст. 132 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств. В отличие от решения вопросов местного значения, в реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обладают меньшей самостоятельностью, так как в этой части подконтрольны государству.

Конституция РФ в общем виде определила территориальную основу местного самоуправления.

Важную роль в развитии местного самоуправления России, несомненно, сыграл Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Госдумой 10 сентября 1997 г. и подписанный Президентом 25сентября 1997 г.

Законом было определено, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и исполнение местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

В июне 1996 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», в котором выделен специальный раздел «Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений». В нем подчеркивается, что местное самоуправление играет важную роль в региональной политике. «Основной задачей органов местного самоуправления, - отмечается в Указе, - является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления».

Особо стоит обратить внимание на положение о том, что «только действительно самостоятельные, независимые в организационном плане, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения».

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г.

Этот закон содержит следующие существенные аспекты:

- Введение типологизации, уточнения территориальных основ и определение правового положения муниципальных образований в целях более четкого распределения вопросов местного значения, объектов собственности, доходных источников и ответственности между различными муниципальными образованиями.

- Снят запрет на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций для решения отдельных вопросов местного значения

- Разделены понятие «вопросы местного значения» и понятие «полномочия органов местного самоуправления»

- Определены правила наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями

- Расширены нормы, устанавливающие правовое положение выборного представителя местного самоуправления. Речь идет о гарантиях осуществления обязанностей выборных представителей местного самоуправления.

- Вопросы реализации задач муниципальных образований: соответствие структур и административно-правовых средств полномочиями органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако выбор населением наиболее адекватной потребностям конкретного муниципального образования структуры может быть существенно облегчен, если законодательство будет содержать нормы относительно возможных и запрещенных элементов структуры органов местного самоуправления, а также обязательности выборных органов.

- Подтверждена решимость реализации права на содержание муниципальных органов охраны общественного порядка

- Уточнены вопросы контроля решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

- Существенное место занимают вопросы обеспечения соответствия материальных и финансовых ресурсов объему собственных и возложенных задач муниципальных образований.

При оценке современного состояния местного самоуправления в России отмечается недостаточный уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления всеми ветвями власти переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальные образования ощущают недостаток финансовых средств, не завершен процесс формирования муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальными землями, остро ощущается нехватка высококвалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствие опыта работы в этом направлении деятельности.

Именно это определило принятие Федерального закона Российской Федерации от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В котором, прежде всего, были перенесены сроки окончания переходного периода с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. в тех субъектах РФ, где еще нет объективных условий для работы органов местного самоуправления.

3.2 Тенденции к укрупнению субъектов Федерации: федеральные округа и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия

Для России, являющейся федеративным государством с самым большим в мире числом субъектов, чрезвычайно важно развитие межрегиональных связей. Анализ основных положений региональной политики показывает, что в них фиксируется целый ряд задач и полномочий, которые, являясь предметами совместного ведения федера