Доктрина урбанизационной безопасности Российской Федерации
Градостроительство решает вопросы долгосрочного территориального прогнозирования и планирования, формируя условия благоприятной среды жизнедеятельности россиян.
Градостроительство обеспечивает функционирование и развитие крупнейшего сектора экономики, имеющего дело с использованием земель, рынком недвижимости, формированием транспортной инфраструктуры страны, развитием поселений и их жилищно-коммунального хозяйства, нормированием строительства жилых, общественных, административных, промышленных зданий и сооружений.
Механизм саморегулирования рынка земли и недвижимости не обеспечивает гармоничного устойчивого территориального развития отдельных поселений и страны в целом. Согласование интересов граждан и общества требуют со стороны государства принятия научно-обоснованных, публично заявленных основ развития градостроительства.
Опыт зарубежных стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что градостроительное планирование территориального (пространственного) развития рассматривается как обязанность правительства и одно из важных направлений его деятельности, обеспечивающее эффективное использование ограниченного национального ресурса – земли – территории. Более того, существует многолетний опыт межгосударственного планирования пространственного развития на Европейском континенте, а также в рамках различных программ ООН (Хабитат).
Российское градостроительство требует сегодня коренного реформирования, обусловленного трансформацией его движущих сил, появлением значительного числа частных владельцев недвижимости, инвесторов с целевыми установками на получение максимальной прибыли. Российская государственная градостроительная политика должна быть воссоздана с учетом долгосрочных стратегических интересов развития страны и переориентирована на решение новых задач в новых условиях.
Градостроительство сегодня должно стать активным проводником государственной политики рационального использования территориального ресурса в интересах всех россиян.
Стратегия развития российского градостроительства должна опираться на достижения предыдущего этапа, учитывать реальные социально-экономические условия, опыт развитых стран.
В России кардинально изменился социально-экономический «базис» градостроительства, движущие силы урбанизации.
Государственные капитальные вложения в развитие городов и территорий сменились частными инвестициями, которые подчинены рыночным законам и рассчитаны на получение быстрого коммерческого эффекта. Государственная собственность на землю и строительную недвижимость, включая жилищно-коммунальные комплексы городов, в значительной мере перешла в сферу муниципальной и частной собственности.
Интересы частных собственников и корпораций получили приоритет над интересами государственной экономики и политики. Движущей силой процесса урбанизации становится стремление отдельных групп населения к улучшению условий своей жизни и повышению рыночной стоимости недвижимого имущества, принадлежащего им на праве частной собственности.
За последнее десятилетие обострились серьёзные противоречия, складывавшиеся в предыдущий исторический период, которые привели к возникновению сложных проблем, основные из которых перечислены ниже.
1. Происходит утрата целостности экономического и социального пространства. Обостряются региональные проблемы расселения, связанные с отставанием развития городов и районов Сибири, Севера и Дальнего Востока от районов Европейской части страны по обеспеченности жильём, инженерной и социальной инфраструктурой, отставанием экономической базы и жилищно-коммунального хозяйства, особенно в малых городских поселениях. Эти территории и города вовлечены сегодня в процессы стихийной стагнации вследствие разрушения или приватизации градообразующих производств.
2. Остро усилилась неравномерность развития городов и поселений вплоть до деградации отдельных систем расселения.
3. В крупнейших, крупных городах новое жилищное строительство и создание новых рабочих мест существенно преобладает над реконструкцией и модернизацией производственных и других объектов, что ведет к нерациональному использованию городской и пригородной территории, удорожанию жилищного строительства, усложнению решения транспортных, инженерно-технических и экологических проблем.
4. Интенсивно точечно застраиваются центральные части городов за счет уплотнения жилой застройки, вызывая тем самым острые социальные противоречия между местными органами исполнительной власти и жителями.
5. Малые города и посёлки городского типа существенно отстают от крупных городов по качеству жилища, уровню благоустройства, инженерного оборудования, социального и культурно-бытового обслуживания, медленно развивается их экономическая база, не реализуются предложения по размещению специализированных производств, местной промышленности, объектов отдыха и туризма.
6. Большинство сельских населённых пунктов и сельских районов по-прежнему остаются с неразвитой инфраструктурой, многие поселки и деревни практически вымирают. Падают темпы дорожно-транспортного строительства в сельской местности, не расширяется сеть опорных благоустроенных центров сельскохозяйственного производства и обслуживания сельского населения, в результате чего на значительной территории страны отток населения из сельской местности и сокращение числа сельских населённых пунктов достигли недопустимо высокого уровня.
7. В пригородных зонах крупных городов территории нерационально используются, застраиваются пригородные лесопарковые зоны, рекреационные ландшафты и сельскохозяйственные земли, нарушаются экологические требования к размещению промышленных и сельскохозяйственных предприятий, отстаёт строительство транспортных и инженерных коммуникаций.
8. Резко возросла поляризация расселения. В 115 сложившихся агломерациях сосредоточено более половины населения страны (в том числе до 70% городского); на эти агломерации приходится до 90% прироста городского населения России; в периферийных, удалённых от крупных центров районах, из малых городов и сёл увеличивается миграционный отток населения. Этот процесс усугубился значительным числом переселенцев из стран СНГ.
9. Градостроительство почти целиком передано в ведение субъектов Федерации. Органы местного самоуправления распоряжаются землеотводами, но не аккумулируют ресурсы для развития своих инфраструктур и жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивая, в лучшем случае, лишь их эксплуатацию, занимаясь практически латанием дыр.
10. Государственные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления слабо взаимодействуют при решении вопросов градостроительного планирования территорий.
11. Резко сократилась востребованность документации градостроительного планирования городов и территорий.
12. Ресурс градостроительной деятельности, рациональное использование территории, являющейся структурообразующим элементом социально-экономического развития страны, используется крайне неэффективно на всех уровнях управления – федеральном, региональном и местном.
13. На федеральном уровне не разрабатываются стратегические документы градостроительного планирования: Генеральная схема расселения Российской Федерации и консолидированные схемы градостроительного развития территорий федеральных округов; на региональном уровне крайне незначителен процент наличия схем градостроительного развития субъектов федерации; на местном уровне зачастую разрабатываются лишь отдельные разделы генеральных планов или концепции генеральных планов городов и поселений. Практически полностью отсутствует контроль над выполнением положений Градостроительного кодекса Российской Федерации.
14. Резко сократился кадровый потенциал градостроительства, происходит мощный отток и старение кадров.
Рассмотренные проблемы в значительной мере обострены следующими обстоятельствами:
слабостью и несовершенством законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, особенно в сфере разделения ответственности и полномочий государственных и местных уровней в управлении земельными, имущественными ресурсами, межбюджетных отношений, градостроительного права;
самоустранением государства от долгосрочного комплексного планирования и государственного финансирования работ по устойчивому развитию территорий и поселений и страны в целом;
хронический недостаток средств в местных бюджетах;
неблагоприятным состоянием окружающей среды, особенно в крупных городах (наблюдается устойчивая динамика ухудшения окружающей среды, прежде всего, воздушного бассейна в результате лавинообразного роста автомобильного транспорта);
обнищанием широких слоёв населения (криминализация общества, падение рождаемости, нехватка средств на приобретение жилья и т.д.);
ухудшением геополитической обстановки (потеря наиболее важных военных и торговых портов);
ростом числа мигрантов, беженцев, лиц, завершивших военную службу и нуждающихся в адаптации.
Суммируя вышесказанное, можно охарактеризовать создавшееся положение как системный кризис градостроительства.
3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ НА ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД
Развитие российского градостроительства направлено на решение актуальных проблем территориального (пространственного) развития с учетом долгосрочных стратегических интересов страны и основано на государственных целевых установках и научных знаниях о закономерностях развития поселений.
Главной целью развития российского градостроительства является организация благоприятной и безопасной материальной среды жизнедеятельности населения, обеспечивающей условия трудовой активности, нормального быта и отдыха, гармоничного развития личности.
Цели развития российского градостроительства на переходный период:
обеспечение градостроительными средствами устойчивого функционирования и взаимоувязанного развития федеральных систем расселения, транспортно-коммуникационной, инженерной и социальной инфраструктур с включением их в общемировые пространственные и коммуникационные системы при сохранении территориальной целостности страны, предотвращения загрязнения окружающей среды,
сохранение и рациональное использование природного комплекса и историко-культурного потенциала,
обеспечение конкурентоспособности экономики страны,
повышение инвестиционной активности в строительстве,
развитие процедур участия граждан в решении вопросов градостроительного развития поселений,
развитие механизмов государственного правового регулирования деятельности в отношении объектов градостроительства,
разработка мероприятий по предотвращению техногенных катастроф и защите населения и инфраструктуры от природных бедствий.
Для достижения этих целей должны быть решены следующие задачи:
нормативное и правовое обеспечение градостроительной деятельности в соответствие с конституционными принципами,
программное и проектное обеспечение градостроительной деятельности, в том числе разработка, утверждение и реализация градостроительной документации федерального уровня по планированию территорий и поселений,
определение территорий и поселений, градостроительная деятельность в которых подлежит особому федеральному регулированию,
оказание содействия развитию градостроительства на уровне муниципальных образований, разработке и реализации генеральных планов уровня субъекта Российской Федерации,
разработка и реализация первоочередных задач, программ и пилотных проектов в развитие градостроительства,
разработка механизмов градорегулирования.
3. ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ ЗАДАЧИ, ПРОГРАММЫ И ПРОЕКТЫ, РЕАЛИЗУЕМЫЕ В РАМКАХ РАЗВИТИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Современный период характеризуется изменениями основ государственного устройства с принятием нового федерального закона «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации», проведением административной реформы, изменениями основ законодательства имущественной, земельной, жилищной и градостроительной сфер, других законов, направленных на интеграцию России в мировую экономическую систему, становлением и развитием рыночных инфраструктур на всей территории России.
3.1 Задачи совершенствования нормативной правовой и нормативно-методической базы градостроительства
В рамках развития законодательства должны быть предусмотрены:
разработка новой редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая ориентирована на дальнейшее развитие градостроительного законодательства в увязке с иными видами законодательства. Это закрепит градостроительное право в виде самостоятельного сегмента, который должен обеспечить синтез имущественного, земельного и экологического права с целью реализации конституционного права граждан России на благоприятную среду проживания. Проекты нормативных правовых актов, принимаемых в развитие Градостроительного кодекса Российской Федерации, должны базироваться на основных его положениях и обеспечивать их правоприменительную практику. Необходимо преодолеть чреватые негативными последствиями попытки «расщепления» градостроительного законодательства и низведения его до уровня «ведомственного» закона технического характера и исключения из него таких неотъемлемых компонентов, как градостроительное планирование и зонирование, резервирование земель для государственных и муниципальных нужд и другие.
внесение понятия «градостроительная деятельность» в Общероссийскую классификацию видов экономической деятельности, а также в Бюджетный кодекс Российской Федерации;
увязка системы нормативных документов в строительстве и правовых документов в градостроительстве с учетом норм Федерального закона «О техническом регулировании»;
изменения и дополнения в смежные области федерального законодательства;
изменения в законодательство Российской Федерации в части обязательности применения градостроительных документов – генеральных планов и правил застройки и выделения средств бюджетов всех уровней для финансирования их разработки;
разработка комплекса мер с целью обеспечения интеграции социально-экономических и территориальных аспектов при разработке планов и программ развития страны и ее регионов, исходя из того, что основа эффективного функционирования экономики – рациональная организация территории;
взаимодействие с Земельным кодексом Российской Федерации - закрепление за градостроительством и градостроительным планированием эксклюзивного права определения вида использования земель в городах, на межселенных территориях, пригородных зонах, зонах особого градостроительного регулирования;
разработка современных технологий градостроительного планирования, нормативов и методических документов для их скорейшего внедрения, а также эффективных систем проведения экспертизы градостроительной документации;
доработка правовых и методических основ ведения государственного градостроительного кадастра, как межведомственной системы сведений, содержащей условия всех смежных отраслей деятельности, а также технического учета и мониторинга объектов градостроительной деятельности;
разработка правовых механизмов, обеспечивающих исполнение градостроительных регламентов, как пакета согласованных межведомственных, межуровневых условий, а также регламентов особого градостроительного регулирования;
разработка нормативов, позволяющих обеспечить в сжатые сроки кратное увеличение массового строительства социального, в том числе малоэтажного жилья.
3.2 Меры по совершенствованию системы управления и организации градостроительной деятельности
3.2.1 Определить приоритетными направлениями, требующими межотраслевой координации:
упрощение для граждан и инвесторов процесса формирования объекта недвижимости на основе разработанных и утвержденных документов градостроительного планирования и внедрения градостроительного кадастра с формированием земельных участков, подготовленных для строительства;
упрощение согласования и экспертизы инвестиционных проектов с организацией действенного органа межведомственной экспертизы;
организацию государственного учета и инвентаризации недвижимости, регистрации прав на неё на основе современных информационных технологий;
управление имуществом разных форм собственности на основе градостроительных регламентов;
развитие рынка недвижимости с учетом градостроительной ценности объекта купли-продажи.
3.2.2. Установить норму об обязательном рассмотрении титульных списков федеральных целевых и адресных программ после подтверждения соответствия градостроительной документации необходимого уровня.
З.2.3. Разработать и ввести в действие механизмы государственного контроля и надзора за осуществлением градостроительной деятельности.
З.2.4. Создать и обеспечить работу Парламентского центра по градостроительству и архитектуре с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, губернаторов, глав администраций городов России, Госстроя России, Российской академии архитектуры и строительных наук, ведущих градостроителей, а также системы межведомственных Советов по градостроительству, в том числе при Правительстве Российской Федерации, при Госстрое России, возобновить работу Межведомственной комиссии по реализации Генеральной схемы расселения и градостроительству на территории Российской Федерации.
3.2.5. На переходный период, пока не сформировались саморегулируемые инфраструктуры рынка, необходимо обеспечить участие государства в регулировании рынка недвижимости в части формирования налогооблагаемой базы, государственного кадастрового и технического учета недвижимости.
3.2.6. В целях обеспечения реализации государственных функций и полномочий в области градостроительства создать федеральное министерство территориального развития, градостроительства и жилищной политики.
3.3 Меры по научно-методическому и информационному обеспечению градостроительства
3.3.1. Создать федеральный Информационно-аналитический центр градостроительной деятельности при Госстрое России.
3.3.2. Выработать на федеральном уровне меры по созданию и ведению государственного градостроительного кадастра как информационной базы для реализации территориального (пространственного) развития территории Российской Федерации и принятия скоординированных управленческих решений в сфере территориального развития. Разработать необходимую методическую базу. Обеспечить сопряженность в сроках разработки отдельных блоков градостроительного кадастра на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
3.3.3. Разработать и нормативно утвердить информационные технологии взаимодействия градостроительного и экономического прогнозирования на всех уровнях территориального управления, а также увязать региональное социально-экономическое прогнозирование с градостроительным планированием.
3.4 Ресурсное обеспечение градостроительной деятельности
3.4.1. Инициировать финансирование градостроительной деятельности федерального уровня из федерального бюджета и выработать механизм финансирования градостроительной деятельности из бюджетов других уровней. Разработать и внести в Правительство Российской Федерации пакет предложений по экономическому обеспечению развития градостроительства России.
3.4.2. Обеспечить предоставление финансовой помощи регионам и городам только при наличии градостроительной документации (дополнить требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о наличии планов социально-экономического развития и градостроительной документации).
3.4.3. Организовать общественную некоммерческую организацию «Фонд содействия градостроительному развитию территорий и поселений», рекомендовать и инициировать создание целевых внебюджетных фондов для разработки градостроительной документации регионального и муниципального уровня.
3.4.4. Разработать и внедрить систему мероприятий по формированию кадров в сфере градостроительства. Ввести квалификационную специальность «Градостроитель», соответствующую международному стандарту «планировщик-архитектор-инженер».
3.5 Первоочередные задачи, проекты градостроительного планирования территорий и поселений
Разработка и установление актов градостроительного планирования – генеральных планов – рассматривается в качестве обязательного условия деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. первоочередными материалами градостроительного планирования территорий и поселений являются:
3.5.1. Обновление и актуализация Генеральной схемы расселения Российской Федерации – Генеральной схемы развития территории Российской Федерации (далее – Генеральная схема России).
Разработка Генеральной схемы России является ключевым элементом развития градостроительства в Российской Федерации, направленной на закрепление общенационального подхода к развитию различных регионов, агломераций, городов и иных поселений, с учетом нужд и требований федерального уровня.
Генеральная схема России решит следующие основные вопросы федерального уровня:
природно-климатическое районирование, необходимое для проектирования объектов, развития поселений всех видов с учетом воздействия климата, продолжительности отопительного периода, условий освещенности и инсоляции, условий благоприятствования жизни человека по сумме факторов;
зонирование территории страны с учетом инженерно-геологических условий, сейсмичности, возможного проявления других катастрофических процессов (наводнения, сели, лавины, цунами, оползни и др.);
определение контуров систем расселения и агломераций крупнейших городов и промышленных районов, с учетом того, что ареалы градостроительных образований не связаны с административными границами, имеют самостоятельную логику развития, игнорирование которой приводит к серьёзным издержкам;
выделение стратегически значимых зон – приграничных, важных коммуникаций и узлов, выходов к мировому океану, основных международных трасс и путей сообщения, федеральных и межрегиональных коммуникаций, поселений и районов, обеспечивающих выполнение различных федеральных функций, включая оборону и безопасность. Определение на этой основе местоположения зон, территорий и объектов особого градостроительного регулирования федерального значения;
выявление городских агломераций и систем расселения, предоставляющих наилучшие условия для проживания и развития по совокупности факторов, а также миграционно убывающих и депрессивных районов, нуждающихся в государственной поддержке; выработка на этой основе рекомендаций для генеральных планов градостроительного планирования федеральных округов и субъектов Российской Федерации.
3.5.2. Разработка градостроительной документации по градостроительному планированию развития территорий - схем градостроительного развития частей территории Российской Федерации, федеральных округов, субъектов Российской Федерации, территорий и объектов особого градостроительного регулирования федерального значения:
- Схема градостроительного развития районов Севера Российской Федерации. Районы Крайнего Севера и Арктики составляют 66-70% территории Российской Федерации. Схема градостроительного развития этих районов будет способствовать рационализации систем расселения, развитию межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.), стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и способными стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов Российской Федерации
- Схема градостроительного развития Калининградской области, доработка документа как пилотного эталонного градостроительного документа.
Калининградская область является интереснейшим и чрезвычайно перспективным регионом России. Это анклав, который Россия стремится использовать не только в качестве транзитной и рекреационной территории, но, прежде всего как вынесенный далеко на запад центр российской экономической активности в Европе. Для Калининградской области в связи с ее огромным потенциалом должен быть установлен порядок особого градостроительного регулирования федерального значения. Особенностью работ должен быть непосредственный выход на инвестиционные проекты – создание международных транспортных коридоров, развитие приграничных территорий, приморских рекреационных зон. Потенциал развития региона чрезвычайно велик.
- Схема градостроительного развития Москвы и Московской области (или части их территорий) с учетом интересов прилегающих субъектов Российской Федерации.
- Схема градостроительного развития Санкт-Петербурга и Ленинградской области (или части их территорий) с учетом интересов прилегающих субъектов Российской Федерации.
- Генеральные схемы градостроительного развития территорий федеральных округов (в первую очередь Дальневосточный ФО и Сибирский ФО);
- Разработка генеральных планов зон, территорий и объектов особого градостроительного регулирования федерального значения (туристско-спортивного горноклиматического комплекса «Красная поляна», города Сочи, города Калининграда, зона района комплекса защитных сооружений в г. Санкт-Петербурге, зоны Федерального Парламентского центра, других объектов, территорий и поселений по решениям Президента России и Правительства Российской Федерации).
3.5.3. Разработка градостроительной документации – генеральных планов городов и поселений, включая пригородные зоны, проектов комплексной реконструкции центров городов, в том числе исторических.
4. ОЖИДАЕМЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ДЕЙСТВИЙ, НАПРАВЛЕННЫХ НА РАЗВИТИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Для полномасштабного включения потенциала градостроительной деятельности в сферу решения задач, поставленных в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (удвоение ВВП, рациональное использование и повышение инвестиционной привлекательности территориального ресурса страны, повышение качества жизни, комфортности и безопасности проживания) необходимы разработка, принятие и реализация действий, направленных на развитие градостроительства в России.
Развитие градостроительства в Российской Федерации должно обеспечить общероссийскую систему взаимоувязанных действий в сфере территориального планирования, базирующихся на единой концептуальной основе и общих целевых задачах. Результатом станет прорыв к новому качеству жизни россиян и высокому уровню эффективности и конкурентоспособности российской экономики.
Рациональная организация территории – один из факторов эффективного функционирования экономики. При рассмотрении программ социально-экономического развития страны учёт документов и актов градостроительства федерального, регионального и местного уровней позволяет обеспечить системный подход к развитию территории. Необходимость учета территориальных аспектов подтверждается данными об экономической эффективности разработанной градостроительной документации, реализация которой позволяет значительно сократить потребность в территории, в инженерно-транспортных коммуникациях, в капитальных вложениях, в промышленно-производственном персонале, сокращение ресурсопотребления и энергопотребления, и, соответственно, повышение инвестиционной привлекательности городов, территорий и поселений, упрощение процедур принятия решений в инвестиционно-строительном комплексе.
Утвержденная градостроительная документация создает прозрачность принятия органами государственной власти, органами местного самоуправления решений при развитии рынка земли, предоставлении земельных участков и принятии иных решений в области градостроительства, способствует созданию процесса цивилизованного формирования и изменения объектов недвижимости.
Эффективность градостроительной деятельности следует оценивать по интегральным, а не количественным показателям, которыми она не исчерпывается.
В социальной сфере эффективность выражается в следующих параметрах:
в повышении качества среды жизнедеятельности человека;
в создании предпосылок улучшения качества жизни (социальные, экологические, гигиенические, средовые характеристики);
в обеспечении безопасности среды (предупреждение техногенных катастроф, защита населения и инфраструктуры от природных бедствий и катастроф градостроительными средствами).
Пространственно-материальная инфраструктура страны должна создавать условия для закрепления позитивных сторон процесса реформирования и его развития в демократическом правовом русле, обеспечивая реализацию основных конституционных прав и свобод граждан, создание безопасной, ресурсосберегающей, комфортной и эстетически выразительной среды.
Нельзя недооценивать политическую составляющую градостроительной деятельности. На территориальный уровень проецируются государственные, общественные и частные интересы. Повышение экономической эффективности - первоочередная государственная задача, для её реализации необходимо максимально использовать территориальный ресурс, с градостроительной оценкой эффективности хозяйственных решений и экономической оценкой эффективности градостроительных решений. При этом нельзя игнорировать вопросы долговременных общественных интересов.
Во всех развитых европейских странах существуют министерства территориального планирования, функционирует европейский Совет министров территориального планирования, разрабатываются градостроительные документы, определяющие политику пространственного развития стран и континента.
Градостроительная деятельность должна стать одним из стратегических приоритетов в развитии России на ближайшее десятилетие как сфера комплексной деятельности по организации материальной пространственной среды жизнедеятельности россиян и создания условий для социально-экономического развития городов, поселений и территорий.
Градостроительство России, выстроенное как публичная, правовая система взаимоотношений всех субъектов и слоев Российского общества, может и должно стать одной из главных опорных точек ускоренного развития страны, консолидации всего общества.