Реформа государственного аппарата при Петре I

Министерство Юстиции
Российской Федерации






Тема: Реформа государственного аппарата
при Петре I. Податная реформа.


Научный руководитель: Шевляков С.Н.
Студент : Кутишенко Д.О.


Москва.1994 год.



ВСТУПЛЕНИЕ

22 ОКТЯБРЯ 1721 года Петербург торжественно праздновал заключе-ние Ништадтского мира,подведшего черту под Северной войной.Дошедшиедо нас подробные описания этого события и гравюры петровского временипозволяют представить этот день. Действо развернулось в Троицком соборе, где в присутствии высше-го дворянства, чиновничества и генералитета Сенат объявил о присвое-нии Петру титулов "Император","Отец Отечества" и "Великий". Послепраздничной церковной службы был оглашен текст Ништадтского мирногодоговора.Запели трубы,загремели литавры и барабаны,густым пушечнымдымом салюта окутались бастионы Петропавлоской, Адмиралтейской кре-постей и стоящих на Неве 125 судов русского флота.И когда затихли эхосалюта и крики "виват", Петр обратился к присутствующим с речью, ко-торую тщательно подготовил заранее.Запись в "Реляции... торжества озаключении с короною Швецкою вечного мира" передает нам ее смысл: "Потом же изволил е.и.в. в кратких, но зело сильных словах гос-подам сенаторам на речь их ответствовал,которой ответ в следующемсостоял: 1. Благодарствовал им, яко своим верным подданным, за такоеот них признание его о них имеющаго попечения и явленную горячность ичто он то приемлет по их усильному прошению милостиво, но при том ре-комендует им, что за полученное миротворением благополучие благодари-ли Вышняго и всегда милось его божественную, дарованную им помнили итщились, чтоб то и у потомства их в непрстанной памяти было, дабы ионые признавали, что бог к России показал. 2.Напоминает он им о их благополучии, что хотя ныне толь славнойи полезной мир божиею милостию и храбростию своего оружия получили,однакож бы и во время того мира роскошми и сладостию покоя себя усы-пить бы не допустили, экзерцецию или употребления оружия на воде и наземле из рук выпустить, но оное б всегда в добром порядке содержали ив том не ослабевали, смотря на примеры других государств, которые че-рез такое нерачительство весьма разорились, междо которыми прикладГреческого государства, яко собой единоверных, ради своей осторожнос-ти, перед очами б имели, которое государство от того и под турецкоеиго пришло; також бы и прежния времена и состояния своего собственно-го отечества пред очами имели, в котором издревле храбрые люди были,но потом нерадением и слабостью весьма от обучения воинского было от-стали.

3.Что надлежит им стораться 1о начатых разпорядках в государстве, 1дабы оные в совершенство привесть 0и чрез дарованной божею милостию

- 2 -мир являемые авантажи,которые им через отворение купечества с чюжест-ранными землями вне и внутрь предоставляются,пользоваться тщилися,да-бы народ чрез то облегчение иметь мог" (1) Как мы видим,Петр, поблагодорив Сенат за признание его заслуг исославшись, по принятым тогда нормам, на особое благоволение бога кРоссии, как бы напоминает присутствующим известное выражение: "Упо-вайте на бога, но порох держите сухим".Предупреждая о нобходимостикрепить вооруженные силы, он обращается за примером к прошлому и упо-минает павшую под натиском турок Византию, причину гибели которой ус-матривает в забвении нужд обороны. Для нас особо важен третий пункт речи Петра,где говорится о "на-чатых распорядках в государстве", которые необходимо завершить ("дабыоные в совершенство привесть"), чтобы потом, пользуясь предоставлен-ные миром возможностями ("авантажами"),торговать с другим странами,"дабы народ через то облегчение иметь мог". Что же имел в виду Петр, говоря о "начатых распорядках"? Несом-ненно, речь шла о целом комплексе преобразований, и прежде всего обосуществляемых в последние годы Северной войны податной, церковной игосударственной реформах, о выработке новых принципов внутренней ивнешней политики. Еще за три года до этой торжественной речи, в указе от 19 декаб-ря 1718 года,Петр писал о себе (в третьем лице, как было принято): "Аднакож, е.в. несмотря на такие свои несносные труды в сей тяж-кой войне, в которой не только что войну весть, но все внофь, людейво оной обучать, правы и уставы воинския делать принужден был, и сие,с помощью божею в такой добрый порядок привел, что такое ныне предпрежним войском стало и какой плод принесло, всем есть известно. Ныне, управя оное, и оземском правлении не пренебрег,но трудитцаи сие в такой же порядок привесть, как и воинское дело.Чего ради учи-нены калегии, то есть собрании многих персон вместо приказоф, в кото-рых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старыесудьи - делали, что хотели..." (2) Гордое сознание масштаба достигнутого в войне и в военных преоб-разованиях звучит в этих словах, - ведь когда они писались, на Аланд----------------------------------------------------------------------1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский. с.1592.Там же с.65-66 - 3 -ских островах велись переговоры со шведами и война вот-вот должна бы-ла закончится для России вожделенной победой.Но еще до завершениявойны Петр публично заявляет, что уже взялся за реформу государствен-ного аппарата - сложнейшую задачу - и даже знает, как и с помощью ка-ких инструментов можно добиться справедливости и порядка.Вообще же наязыке Петра-реформатора привести что-либо "в порядок" означало орга-низовать крутую ломку старого порядка, и в данном случае преобразова-ние "земского правления" означало серьезную перестройку управлениястраной на новых принципах.Приводимый указ позволяет нам понять логи-ку мышления реформатора:создав сильную своей регулярностью армию, он,используя успешный опыт военный реформы,приступает к созданию такогоже сильного регулярного государства.

2II.ОСНОВА РЕФОРМЫ.

В основе перестройки государственного аппарата лежали широкораспространенные в Европе идеи государственного строительства.Их сутьзаключалась в следующем:так как государство является творение создан-ное человеком,то человек может превратить его в идеальный институт,спомощью которого можно достичь "всеобщего блага".Бесперебойная работагосударственного механизма достигается с помощью усовершенствованныхзаконов и претворяющих их в жизнь учреждений. Петр I полностью разделял эти идеи,отсюда и становится понятнымто значение,которое он придавал реформе государственного аппарата. Петр I исходя из традиционных представлений о роли самодержца вРоссии,придавал огромное значение писанному законодательству.Он счи-тал,что "правильный" закон,вовремя изданный и последовательно осу-ществленный в жизни,может все,начиная со снабжения народа хлебом икончая исправлением нравов.Великий реформатор России мечтал создатьсовершенное и всеобъемлющее законадательство,которым была бы охваченаи регламентирована вся жизнь подданых.Он мечтал о точной идеальнойгосударственной структуре,через которую это законадательство моглобы реализоваться. Идею создания совершенного государственного аппарата Петр вына-шивал давно,но только когда сомнений в победе над Швецией не остава-лось,он решился приступить к осуществлению своей мечты.Именно в этотпериод Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить отпринципов прямого насилия к регулированию общественных явлений с по-мощью бюрократической машины.Образцом для задуманной государственной - 4 -реформы Петр I избрал шведское государственное устройство. Рассматривая эту реформу,как и многие другие преобразования Пет-ра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноев-ропейского опыта.Зачастую в исторической литературе эта проблема ре-шается альтернативно: либо оригинальность - либо плагиат. Одниисторики считают, что Петр лишь приспособил шведскую государственнуюсистему под русские условия, адаптировав ее, другие же исходят изполной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые внешниедетали вроде термина "коллегия". Представляется,что, когда речь идет о взаимовлиянии, подобнаяальтернативная постановка вопроса в принципе далека от научной.

Су-щественней знать, как и в какой степени взятое из других культур спо-собствовало упрочению политической, социальной и экономической струк-туры общества, которое что-дибо заимствовало.Забегая вперед,отметим,что несомненное заимствование западноевропейского ,точнее,шведскогогосударственного опыта в целом существенно способствовало укреплениюгосударственности Российской империи. Вообще же обращение Петра I копыту западноевропейских стран бы ло обычным в его реформаторской де-ятельности.Почему все же шведский опыт использовался шире,чем опыткакой-либо другой страны? Это было связано не столько с некоторымиэлементами сходства социально-экономических условий обеихстран,сколько с личными пристрастиями Петра I. Высоко ставя шведскуювоенную и государственную организацию,Петр стремился превзойти Шве-цию,используя ее опыт в мирной жизни. Всем памятны слова, произнесенные им в день Полтавской победы вчесть шведов-учителей, побежденных превзошедшим их учеником.Допуская,что это лишь красивая легенда,нельзя все же пройти мимо несомненнодостоверного свидетельства. В 1716 году в Амстердаме шведский комис-сион-секретарь Прейс виделся и разговаривал с Петром. В письме вСтокгольм Прейс вспоминал, как однажды Петр "сказал, что тому, чтонаучился вести войну и приучил свой народ к войне он обязан, не комуиному, как его величеству (Карлу XII)".(1) Неудивительно, что, достигнув военной победы над столь "регуляр-ным народом, как шведы, Петр поставил задачу реорганизации российской---------------------------------------------------------------------1. журнал "Чтения Общества истории и древностей российских при Мос-ковском университете",1877 г., т.2, с. 4-5 - 5 -государственности с помощью той же "регулярности". Шведская государственная система бала построена на принципах ка-мерализма - учения о бюракратическом управлении,получившегораспространение в Европе XVI - XVII веков.Камерализм содержал рядчерт,привлекавших Петра.Во-первых,это функциональный принцип управле-ния,который предусматривал создание учреждений,специализировавшихся вкакой-либо сфере.Во-вторых,это устройство учреждения на началах кол-легиальности,четкой регламентации обязанностей чиновников,специализа-ции канцелярского труда,установление единообразных штатов и жало-ванья. Используя шведский административный опыт и беря за основу шведс-кие образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особеннос-тями России структурные изменения.Иногда же изменения не касались су-ти дела,а носили лишь косметический характер.Общий принцип подхода кшведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последо-вательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем ко-легиям надлежит ныне 1на основании шведского устава 0сочинять во всехделах и порядках по пунктам, а 1 которыя пункты в шведском регламенте 1неудобны 0, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя 1ставить 1по своему разсуждению 0.И, поставя об оных, докладывать, так ли ихбыть".(1) 2

III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - вначале 1718 года,когда Петр I составил своеобразную программу предс-тоящих преобразований:он определил число и компетенции коллегий, наз-начил в них президентов, обязал их выбрать подручных.Но особенно длянас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Ре-естр коллегиям.О должности,что в которой управляти надлежит." Он поз-валяет представить нам первоначальную структуру нового центральногоаппарата: " 1) 2Чужестранных дел 0(что ныне Посольский приказ). Всякия иност- ранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными го- сударствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;---------------------------------------------------------------------1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенс-кий.М.;Л.,1945 г., с.60 - 6 - 2) 2Камор 0(или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства; 3) 2Юстиция 0(то есть расправа гражданских дел). Судные и розыск- ныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ; 4) 2Ревизион. 0 Счет всех государственных приходов и расхо- дов; 5) 2Воинской. 0 Армия и гарнизоны и все воинския дела,которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем госу- дарстве; 6) 2Адмиралтейской. 0Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении; 7) 2Коммерц. 0 Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями; 8) 2Штатс-контор 0 (казенный дом). Ведение всех государственных расходов; 9) 2Берг и Мануфактур. 0 Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение,притом же и артиле- рия." (1). Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел зани-мали привилегированное положение в системе государственных учрежденийблагодоря тому огромному значению, которое придавал Петр армии,флоту,дипломатии, а также благодоря той огромной роли, которую играли в уп-равлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: ге-нерал-фельдмаршал светлейший князь А.Д.Меньшиков , генерал-адмиралграф Ф.М.Апраксин и канцлер граф Г.И.Головкин.Эти коллегии возниклине на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новойармии,флота,активная дипломатия потребовали иных,отличных от старых,форм организации аппарата.Военный и Адмиралтейский приказы и Посоль-ская канцелярия (Посольский приказ)были четко сориентированы на спе-циализацию.Именно в них,быстрее чем где бы то ни было,прижились кол-легиальные методы ведения дел.Все это впоследствии облегчило переходк коллегиям. Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий -основа основ камеральной системы.Главной фискальной коллегией сталаКамер - коллегия,ведавшая всем приходом денег и бюджетным планирова-нием поступлений.Расход на нужды государства осуществлялся через Штат---------------------------------------------------------------------1.Полное собрание законов Российской империи, СПб, 1838, т.5; 601 - 7 --контор-коллегию,игравшую роль центральной кассы,а наблюдение и конт-роль за расходами за работой финансовых органов поручался независи-мой от других коллегий Ревизион-коллегии.Трехчленное деление фискаимело огромное значение в государственном управлении. В старом при-казном аппарате эти три финансовые функции - приход,расход и контроль- осуществлял практически каждый приказ.Как правило,приказ сам обла-гал население налогами,часто шедшими на его нужды и под его собствен-ным контролем.Теперь все изменилось - финансовая "чересполосица" XVIIвека была существенно потеснена. Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии.Она замениласразу несколько судных приказов,отобрала судебные функции у многихприказов несудебного профиля.Произошла резкая унификация,централиза-ция юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смеше-ние управленческих и судебных функций.Теперь, с образованием Юс-тиц-коллегии,произошла резкая перемена,но ее значение не следуетпереоценивать,так как по мере уточнения компетенции новой коллегии,изее ведения "выпали" многие социальные группы населения:горожане,про-мышленники и работные - отошли в ведение Коммерц-,Берг-Мануфак-тур-коллегий,Главного магистрата,военными занимались Военная и Адми-ралтейская коллегии,монастырскими - Синод и так далее.Все это былииздержки сословного строя,существовавшего в России в рамках феодализ-ма.

Особое место в системе управления заняли коллегии,ведавшие тор-говлей и промышленностью, - Коммерц-коллегия,Берг-Мануфактур-колле-гия.В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магист-рат,основной обязанностью которого было управление городами,включаякак судебную, так и административную власть. Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал сущест-венные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Си-нод,который был выведен из подчинения Сената.В 1722 году из составаБерг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия,образованадля управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове,для лучшегоуправления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделалиотдельной коллегией - Вотчиной.Ревизион- и Штатс-контор-коллегии былилишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената.Всегов 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий. Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от - 8 -старого приказного управления сохранилось много более мелких учрежде-ний:Дворцовая,Ямская,Печатная,Медицинская,Полицеймейстерская канцеля-рии,Преображенский приказ и некоторые другие. Постоянно сталкиваясь со знаменитой "московской волокитой" , ха-рактерной для деятельности приказов, Петр пришел к выводу,что макси-мальная эффективность работы государственного аппарата может бытьдостигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каж-дого должностного лица и учреждений.Этот вывод царя вполне отвечалкамеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без де-тально разработанного документа - регламента,фиксировавшего все необ-ходимое для существования бюракратического учреждения: его функ-ции,обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство,оплатутруда и так далее.

Но Петр "перескакал" западноевропейских теоретиковкамерализма.Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов.При участии царя был создан документ,своеобразный регламент регламен-тов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.).Он содержал самые общиепринципы деятельности бюрократического аппарата,всех государственныхучреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, вкотором уточнялись особенности работы именно этого учреждения.Обя-занности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в "долж-ность" - инструкцию, включенную в коллежский регламент.Характернымдля всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламентАдмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам исчитал образцом регламента центрального учреждения.В этот регламентвходило 56 должностей, начиная с пространной должности президента икончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: "Должен смот-реть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определеных мест не испраж-нялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кош-ками и велеть вычестить".(1) Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инс-трукциями.Тут важно заметить, что для Петра - реформатора государства- было характерно стремление перенести военные принципы на сферугражданской жизни, государственного управления.Это проявлялось как впрямом распространении военного законодательства на гражданское уп-равление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений,---------------------------------------------------------------------1.Полное собрание законов Российской империи СПб; 1838, т.6, с.591 - 9 -значения и силы воинских уставов. Примечателен поясняющий это наблюдение указ Петра от10 апреля1716 года, присланный в Сенат: "Господа Сенат! Посылаю вам книгу Во-инский устаф (которой зачат в Петербурхе и ныне совершен), которойвелите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг,из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для ино-земццоф в нашей службе).И понеже оной хотя основанием воинских людей,аднакож 1касаетца и до всех правителей земских 0 (как из оного сами ус-мотрите), того для, когда напечатают, то разошлите по препорции вовсе корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы не-ведением нихто не отговаривался.

А оригинал оставьте у себя в Сена-те. 1Петр 0".(1) Комментарий тут не нужен - гражданские служители ("земскиеправители") получили в качестве нового свода законов воинский устав,который тотчас вступил в действие. Конечно, не все положения военных уставов были приложимы к граж-данской сфере.Тогда прибегали к выборке из военных законов.В журналеСената от 28 января 1723 года записано: "При том предлагал канцлерграф Головкин, что справитца в Сенате надлежит ли с приличным указомвыписать к гражданским делам что принадлежит из военного артикула". Генеральный регламент и многочисленные дополнения к нему устано-вили четкий режим работы коллегий как бюрократических учреждени.Онзаключался в соблюдении единства времени и места бюрократическогодействия: в определенное время недели,дня и только в здании коллегии. Реально это значало, что в назначенный для присутствия день ичас члены коллегии собирались в аудиенцкамеру для заседания.Председе-тельствующий президент - открывал заседание, секретарь оглашал списокрассматриваемых дел,которые одно за другим зачитывались.Далее насту-пало самое важное таинство коллегиальной формы управления.По заслу-шенному делу вырабатывался проект решения, каждый из присутствую-щих,начиная с самого младшего по должности, высказывал свое мнение, ибольшинство решало судьбу дела.---------------------------------------------------------------------1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский М.;Л.1945 г. с.52-53 - 10 -В коллегиях было три вида служащих: члены коллегий,канцелярскиеслужители и так называемые "нижние служители" - курьеры, сторожа,вах-мистры и солдаты. Центральной фигурой коллегиального совета был президент,которыйосуществлял управление коллегий от имени царя и поэтому имел право наособое почтение со стороны членов коллегии.26-я глава Генеральногорегламента так и названа: "О респекте,надлежащем президентом"."1. По-неже президенты, а в отлучении их вицепрезиденты вышшие главы суть ив лице е.ц.в. сидят ради управления всех дел в коллегиях,також накаждого верность,прилежность и поступку надзирают, того ради надлежитвсем членам,как коллегийным, так и канцелярным, учрежденному их пре-зидентувсякое достойное почтение и респект и послушание чинить и поуказом их в делах,которые е.ц.в. высокой службе и интересу касают-ся,поступать".(1)

Основную массу членов коллегий состовляли советники и асессо-ры.Между ними распределялись дела внутри коллегий.Это так же предус-матривалось Генералным регламентом: "А дела между советниками иасессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в колле-гии дел определенная часть, так и над канцеляриею и канторами и надделами и трудами оных особливое надзирание дается, яко о том партику-лярных инструкциях коллегиев пространно усмотреть можно"(2) Вместе с членами присутствия в аудиенц-камере сидел еще один чи-новник, который был полностью независим от коллегии и имел огромныеправа.Это был коллежский прокурор - должность необычайно важная всистеме петровской бюрократии.Особенно полно обязанности прокурорабыли выражены в "Должности прокурора" Главного магистрата: "1.Онойимеет сидеть в Главном магистрте и смотреть накрепко,дабы оной ма-гистрат свою должность хранил и в звании своем во всех делах истиннои ревностно без потеряния времяни все дела порядочно отправлял порегламенту и указом, разве какая законная притчина ко исполнению импомешает, что все записывать в юрнал свой".(2) Общим наблюдением обязанности прокурора не ограничивались.Особоевнимание уделялось наблюдению за исполнением постановлений: "...также---------------------------------------------------------------------1.Законодательные акты Петра I. Подготовил Н.А.Воскресенский. М.;Л.,1945 г. с.4962. Там же с.488 3.Там же с.491 - 11 -смотритьнакрепко, чтоб в магистрате не на столе токмо дела вершились,но чтоб по оным самыя действа по указам, как скоро возможно, исполне-ны были, чего он должен спрашивать у тех, кому указы даны, что испол-нено ль в такое время, в которое начало и совершенство оного исполне-но быть может, и буде исполнено,зачем - невозможность ли какаяпомешала,или по какой страсти или лени, о чем немедленно магистратупредлагать должен".Также в компетенции прокурора входило наблюдениеза судопроизводством. Из второй группы - "канцелярских служителей" - важнейшее местозанимал секретарь.Его должность была близка должности приказного дь-яка и состояла в руководстве делопроизводством: приеме и оформлениивходящей корреспонденции, подготовке дел к докладу, изготовлении иотправке решений - исходящих документов. В соответствии со шведскими штатами в составе служащих коллегийпоявились три новые должности:нотариус,актуариус и регистратор.Нота-риус составлял протоколы заседаний коллегий (поэтому он часто назы-вался протоколистом), затем сшивал все протоколы в книгу, вел такжеучет "вершенным" и "невершенным" делам.Актариус сидел исключительнона входящей корреспонденции, осуществляя ее первоначальную обработку-Дальнейшей систематизацией корреспонденции, как и всем учетом посту-пивших и отправленных бумаг, ведал регистратор. Секретари, нотариусы, актуарисы, регистраторы, а также перевод-чики и фискалы были как бы аристократией концелярии, резко выделеннойиз общей массы служащих своей ролью в бюрократическомм действе,жало-воньем, положением. Писцы - непосредственные делопроизводители, заня-тые, как и во все прежние времена, переписыванием бумаг, составлялиплебс канцелярии.В приказах было три вида писцов: старые, средней ру-ки и молодые подьячие. Все они попали в коллегии, хотя и стали соот-ветственно называться канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.Неизменность их работы в новых условиях фиксирует и Генеральный рег-ламент: "... канцеляристом надлежит все то, что по реэстру из отправ-ляемых дел от секретаря повелено будет,изготовлять... також и те де-ла, о которых они генеральные формуляры (образцовые письма) имеют, аимянно: дипломы, патенты и протчее". (ЗА с.501)---------------------------------------------------------------------1.Законадательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский. М.;Л.,1945 г. с.501 - 12 - 2

IV.РЕФОРМА ВЫСШЕГО УПРАВЛЕНИЯ.

Реформа центрального управления проводилась параллельно с рефор-мой высшего управления.Суть преобразований состояла в измененииструктуры, компетенций и состава высшего правительственного учрежде-ния - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральныхучреждений - коллегий. Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила"Должность Сената" - специальная инструкция,опеделявшая власть,уст-ройство, делопроизводство Сената в новых условиях.С 1718 по 1722 годПетр шесть раз перерабатывал проект "Должности" так как этот документимел большое значение для него. "Должность сразу же определила высокое место Сената как храните-ля государственных интересов: "Едино же сказать - всегда Сенату подо-бает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение,доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвра-щать." В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенато-ров, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство. 10-я глава"Должности" предупреждала: "1.Никому в Сенате позволяется разговорыиметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньшиже кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являти-ся. 2.Но надобно ведать, что есть оное место сочинено, где поступатьподобает со всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат собираетсявместо присудствия нашей персоны во отлучении". Сенат занимал ключевое положение в петровской государственнойсистеме.Он сосредотачивал судебные,административные и законосовеща-тельные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другимицентральными учреждениями.Поначалу в 1718 году, Петр распорядился,чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий.Идея была заман-чива - коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии уп-равлялись коллегией, состоящей из президентов коллегий.Однако вскореот этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обя-занностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того президен-ты были перегружены работой в своих коллегиях. Работал Сенат согласно коллегиальным принципам.Единство места,времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятель-ности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксирова- - 13 -лось "Должностью": "

1.Без согласия всего Сената ничто делать подоба-ет, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто заболезнию или некоторой крайней нужды не в присутсвии был, того дляделам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудс-твующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлуч-ки раумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить; 4. И на-добно, чтоб всякие дела не в обособливых домах или в беседах, но вСенате вершить и в протокол введеным быть надлежит; 5. И не надлежитже сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которо-му бы тамо по званию своему быть не подобало".(1) В истории государственной реформы особое место занимает указ от12 января 1722 года.Он свидетельствует об умении Петра оценивать из-меняющуюся обстановку,вносить коррективы в планы преобразований.Понявошибочность ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должнысами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената ипризнал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий.Кроме того,указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новыепринципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пунктуказа гласит: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-про-курору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будутрепортовать генерала-пркурора.Также надлежит быть при Сенате рекет-мейстеру,эксекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дво-рян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят". (2) Этим указом создавался важнейший орган самодержавного государс-тва XVIII века - прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назна-чая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затемВ.Н. Зотова в должности генерал-ревизора,и в конце концов в 1722 годупо образу французкого государственного аппарата в России появился ге-нерал-прокурор.

На этой основе был образован целый институт,возглавляемый гене-рал-прокурором - институт публичного,явного надзора.Помимо должностигенерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников ПетраП.И.Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при---------------------------------------------------------------------1.Законодательные акты Петра I. Подготовил Н.А.Воскресенский. М.;Л.,1945 г., с.2992.Там же с.245 - 14 -Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокуро-ра, а самое главное - вводилась должность прокурора во всех централь-ных учреждениях.

Коллежские и судебные прокуроры были независимы отсвоих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору,апоследний согласно "Должности": "1.Должен смотрить над всеми прокуро-ры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали;2.А ежели кто вчем преступит, то оных судить в Сенате;3.И должен все прокурорскиедонешения предлагать Сенату и инстиговать чтоб по них исполнено бы-ло".(1) Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокурату-ры, так как царя воодушевлял пример генрал-прокурора П.И.Ягужинского,не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками. Чтобы обезопасить свою систему от должностных преступлений,Петрсчитал необходимым продублировать институт явного государственногонадзора институтом тайного надзора.Речь идет о фискалах - чиновниках,название должности которых стало печально знаменито в России.Впервыео фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: "Учи-нить фискалоф во фсех делах, а как быть им,пришлетца известие". "Известие" было тприслано через три дня."Выбрать обер-фискала,человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть)".(2)В его обязан-ности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации. Важнейшим принципом деятельности фискалитета-института,широкораспространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказан-ность.Фискал не нес ответственности за ложные доносы,ибо, как утверж-дал указ 1714 года, "невозможно о всем акуратно ведать".Документы до-носят до нас кпайне негативное отношение современников к фискалам.Содной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственнойслужбе тайных надзирателей и доносчиков,защищенных законом от наказа-ния за ложный донос,сделал их презираемыми, а их работу - грязной,не-чистоплотной,связанной с наушничеством,нарушением моральных норм.Сдругой стороны,для чиновников, причастных к обогащению за счет казны,деятельность фискалов представляла реальную опастность.Петр всяческиподдерживал фискалитет, пологая, что,когда речь идет об интересах го----------------------------------------------------------------------1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский.М.;Л.,1945 г., с.3092.Там же с.241 - 15 -сударства, необходимо поступиться моралью. Сенатская реформа способствовала развитию института фискальствауже на новом уровне.В 1723 году был назначен генерал-фискал,а в 1725году опубликована разработанная Петром "Должность" генерал-фискала иего помощника - обер-фискала.Уже ее преамбула говорит о тех задачах,которыми предстояло заниматься главным фискалам: "О должности генерал-фискала и его помощника государственногообер-фискала. Оные имеют быть в резиденции е.в., прочие ж провинциал-фискалы ифискалы в коллегияхи в провинциях и в городах,каждой во учрежденииомсвоем месте под их дирекцию". Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалыдоносили о делах прокурорам и генерал-фискалу,подчиненному гене-рал-прокурору.Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепиконтроля,который создавался Петром как в связи с реформой Сената, таки в связи с реформой судопроизводства. 2

V.РЕФОРМА НИЗШЕГО ЗВЕНА УПРАВЛЕНИЯ.

Создание нового полноценного государственного аппарата,построен-ного на принципах камерализма: субординации,дифференциации,регламен-тирования - было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшегозвена управления - местного аппарата.Естественно, что областная ре-форма проводилась параллельно с реформой центральных и высших ве-домств и основывалась на тех же принципах.Более того,при создании но-вого областного устройства также был использован шведскийадминистративный опыт, отраженный в специальном проекте Г.Фика -агента Петра I, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую ад-министративную систему. Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управ-ления,обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными из-менениями, учитывающими специфику России. Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика:"Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителяуезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мересвои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам". Тогд же- 9 мая 1718 года - было уточнено, как складывать шведскую и русскуюорганизацию:"сколко ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и подними сколко каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию, - 16 -то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русскимобычаи, что может быть по-старому и что переменить".(1) В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведскойобластной системы,трехчленной по своему устройству: приход (кирх-шпиль) - дстрикт (херад) - земля (ланд), - во главе которой стоялупомянутый Петром чиновник - ландхевдинг. Петру и его сподвижникамбыло о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем рос-сийская, точнее, чем та, которую они хотели создать. Низшим и важным звеном шведского управления был приход ( кирх-шпиль). Его деятельность была основана на активном участи в управле-нии народа, крестьян, выборные от которых входили в административныеи судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор -высшая нравственная власть в приходе.Ознакомившись с системой кирх-шпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии на-рода и духовенства в упралении в системе российского самодержавияпетровских времен не могло идти и речи.Рассуждая о неприемлемости дляРоссии системы низших выборных чинов, Сенат постановил: "Кирхшпиль-фохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, чтовсякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от цергвей;к тому же и в уезде 1ис крестьянства умных людей нет 0".(2)И это говори-лось о народе с давней земской, общинной традицией, негогда спасшейстрану и престол от гибели! впрочем стоит ли этому удивляться - авто-ритарная власть и бюрократическое презрение к "глупому" народу всегдаидут рука об руку. Два других элемента шведской системы были сохранены.Провинция(ланд) стала основной единицей обла