Земская реформа 1864 года.

Министерство высшего и специального образования

Волгоградский государственный университет

Кафедра регионоведения и международных отношений

Земская реформа 1864 года.

Курсовая работа

Студентки 1 курса

Группы РГ - 012

Ерёма Е.М.

Научный руководитель:

Кандидат исторических наук, доцент

Казанин И.Е.

Волгоград 2002

Оглавление

Введение……………………………………………………………..……………….3

Глава I. Причины преобразований в сфере местного управления……..………..10

Глава II. Подготовка реформы местного управления………….………....……...20

Глава III. Земская реформа 1 января 1864 года и ее последствия…..…………..31

Заключение…………………………………………………………………………39

Список использованных источников и литературы……………………………..42

Введение.

В современной России, мы часто сталкиваемся с проблемами, решение которых порой связано с обращением в местные или государственные органы управления. Часто бывает так, что человек, пришедший на прием в кабинет главы администрации N-го района или области, слышит типичные фразы: «Это не в нашей компетенции, обращайтесь в …». В действительности же, государство не в силах уследить за тем, чтобы права и свободы граждан гарантировались в каждом уголке нашей родины. Вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть преодолены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию внешней политики государства, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования и т.п. Но в то же время реализация многих из перечисленных задач осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованьях. Здесь, прежде всего и должны быть созданы условия для воплощения гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.

Начиная с XVII в., в России создаются и действуют различные местные органы управления. Но лишь с середины XIX в. формируется самоуправление на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел. В ходе Земской реформы 1864 года создавалась первая российская избирательная система.

Опыт формирования этой системы является весьма актуальным для современной России, ибо дает пример серьезной работы по согласованию позиций внутри правящей элиты, оригинальных попыток учитывать территориальную специфику государства и интересы различных слоев населения, подбирать механизмы и процедуры выборов с целью “ненасильственного вывода страны из системного кризиса и ее постепенной последняя стадия реформы по устройству органов местного самоуправления, что по сути дела и являлось основной целью указанной реформы.

К изучению Земской реформы, проведённой в 1864 году Александром II, обращался ряд исследователей.

Первую попытку критики закона о земских учреждениях со стороны дворянской либеральной оппозиции сделал буржуазный общественный деятель А.А. Головачёв в своих полемических очерках «Десять лет реформ. 1861-1871гг». Он упрекал правительство в отсутствии осознанных общих начал государственных преобразований, в силу чего реформы 60-70-х годов оказались оторванными друг от друга и не связанными общей идеей. А.А. Головачёв отказывался признать в земских учреждениях органы действительного самоуправления, считая их лишь особой ветвью «центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которой самостоятельно они не могут».(1) Противоположную точку зрения высказал академик В.П. Безобразов в работе «Земские учреждения и самоуправление» (М., 1874). Единственный путь к процветанию земства он видел в объединение его с государственным управлением. «Самостоятельность местных учреждений и отсутствие у земств всякой власти даже в границах их компетенции» В.П. Безобразов считал «главными пороками земств»(2).

Дальнейшее развитие теория местного самоуправления получила в конце XIX-начале XX века в работах буржуазных профессоров русского права А.Д. Градовского (Собр. соч., т. II, СПб., 1889) “История местного управления в России”, т. II, Спб., 1893). И А.Д. Градовский, и А.А. Головачёв примыкали к сторонникам так называемой «государственной» теории самоуправления, которая отрицала какое бы то ни было противопоставление государственных и местных дел и рассматривал земские учреждения как государственные органы, ведавшие определенными предметами местного хозяйства по назначению правительства. Оценивая органы самоуправления как государственные учреждения, А.Д. Градовский настаивал на предоставлении земским учреждениям самостоятельности и исполнительной власти в пределах дарованных им прав.

Четырёхтомная монография Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет» (т. I – IV, СПб., 1909-1911) в сравнении с указанными работами была значительным шагом вперёд в оценке роли земства, поскольку автор доказывал, что деятельность земских органов местного управления направляли в своих интересах господствовавшие в земстве помещики. В его книгах собран огромный фактический и статистический материал, позволяющий судить о действительном объёме земской деятельности. В основу труда Б.Б. Веселовского была положена либеральная идея о прогрессивности земства, с преуспеванием которого автор связывал тогда успехи хозяйства и культуры в государстве.

Все эти работы, несмотря на различный подход к вопросу о местном самоуправлении и различия в исходных позициях, несмотря на всё многообразие оттенков во взглядах, являются буржуазными по своему содержанию. Авторов привлекала, главным образом, общая теория самоуправления, либо же хозяйственная деятельность земства; они не объясняли его социальную сущность.

В дореволюционных работах, посвящённых этой теме, общественно-политической стороне рассматриваемого вопроса уделено мало внимания, а процесс подготовки земской реформы почти вообще не получил освещения. Царское правительство не было заинтересовано в выяснении закулисной стороны своей законодательной деятельности. Между тем нельзя понять сущность закона, не зная условий, при которых он создавался.

Оценку земской реформе 1864 года дал и В.И. Ленин. В своих работах «По поводу юбилея», «Картинки жизни», «Либеральные земцы уже идут на попятный», «Откровенно» и многих других определил буржуазное содержание реформ 60-70-х годов XIX века и земской реформы в частности. Он говорил о помещичьей социальной природе земства, пытался объяснить значение земской деятельности, отношение самодержавия к земству и сущность земского движения.

В.И. Ленин оценивал земскую реформу как «уступку, которая отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения революционного натиска»(3). По его мнению, все реформы 60-70-х гг. XIX века были обусловлены революционной ситуацией. Это были половинчатые уступки, политическая цель которых состояла в том, чтобы «перетянуть»(4) на сторону правительства буржуазных либералов.

В.И. Ленин указывал, что земства с самого начала были «… пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку её всевластие не нарушалось… всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством и принялась всячески травить его».(5)

Большой вклад в изучение реформ Александра II внесли советские историки Зайончковский П.А. («Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х

годов». М.,1964; «Российское самодержавие в конце XIX столетия». М.,1983) и Гармиза В.В. Последний в своей работе «Подготовка земской реформы 1864 года» впервые использовал неопубликованные материалы восемнадцати архивных фондов Центрального государственного исторического архива в Москве, Центрального государственного исторического архива в Санкт-Петербурге неизданные документы отдела рукописей Государственной библиотеки им. Ленина в Москве, а также источники, содержащиеся в личном фонде П.А. Валуева, в фонде совета министров. Среди материалов фонда П.А. Валуева научный интерес представляет неопубликованная часть его дневников за 60-е годы и секретные записки. Адресованные начальнику III отделения шефу жандармов князю Н.Д. Долгорукову, в которых П.А. Валуев давал оценку внутреннего положения государства и обосновывал свои политические предложения.

Из опубликованных источников особенное значение для исследования имеют «Материалы по земскому общественному устройству» (тт. I - II, 1885-1886 гг.) и «Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положения о земских учреждениях». Материалы по земскому общественному устройству содержат документацию работ комиссии П.А. Валуева за 1862-1863 годы. Разумеется, они ограничиваются только официальной стороной дела и не вскрывают глубоких общественных противоречий пореформенного периода, отразившихся и на работе комиссии. «Историческая записка» существенно дополняет материалы. В ней в систематизированном виде представлена не только деятельность комиссии П.А. Валуева по разработке земской реформы, но и работа соединённого присутствия и общего собрания государственного совета. Это придаёт особую ценность исторической записке, т.к. журналы государственного совета в архиве не сохранились. Много интересных сведений даёт и периодическая литература 50-60-х годов XIX века.

Как видно из историографического обзора оценка земской реформы, проведённой правительством Александра II, довольно неоднозначна. Поэтому в рамках этой курсовой работы для понимания сущности Земской реформы 1864 года представляется важным проследить, как и кем готовился проект реформы, под действием каких факторов менялся, а также объективно оценить последствия реформы.

В заключение, хотелось бы сказать несколько слов и о структуре данной работы. Для наиболее полного изучения выбранной темы необходимо для начала проанализировать кризис самодержавия, свидетелем которого и явился Александр II.. Указав особенности развития России в данный период, сразу перейдем к рассмотрению основных нововведений, а уже потом, охарактеризуем результаты проведённых преобразований.

Глава I. Причины преобразований в сфере местного управления.

«Невыразимо жалкое зрелище представляла собой святая Русь, когда Николай I навеки закрыл свои глаза, и в весьма значительной степени всё это было делом его собственных рук».(6) Грубый и свирепый произвол, сменивший всякое понятие о законности, подкупность всего чиновничьего и полицейского люда вплоть до министров – так можно охарактеризовать период правления этого императора. «Русский народ стонал под игом рабства, хотя бы и носившим кличку крепостного права»(7). По первому доносу каждый человек мог быть схвачен, брошен в тюрьму, посажен в крепость или отправлен в Сибирь. «Лица, забритые в солдаты»(8), должны были долгих двадцать пять лет носить это «невыносимое ярмо»(9). Еврейских мальчиков насильно отнимали у родителей, крестили и готовили к военной службе. Ко всему этому Николай I втянул Россию в Крымскую войну. Тысячи людей погибли в Крыму и на Кавказе от вражеских пуль и бомб, десятки - вследствие недостатка провианта и отсутствия медицинской помощи. Из-за отсутствия дорог нельзя было ни добраться в Крым своевременно, ни подвезти туда всё необходимое. Что же удивительного, если война закончилась для Росси таким позором? Но, пожалуй, главное к чему она привела, это к осознанию необходимости реформ.

Ход Крымской войны наглядно продемонстрировал преимущества капиталистической экономики. В стране усиливалось недовольство общества политикой николаевского правительства. В этих условиях противники перемен вынуждены были умолкнуть и затаиться. Быть или не быть реформам определяют, безусловно, объективные исторические закономерности, экономические и социальные факторы развития стран. Однако, когда и каким именно реформам быть, зависит от людей.

Получив прекрасное образование и уроки государственного управления в николаевской системе, Александр II слыл сторонником жёсткого курса. Однако «император при этом не казался ни догматиком, ни, тем более, бездушным деспотом»(10). Александр знал о предыдущих попытках Зимнего Дворца реформировать существующие в стране порядки. То, что Александр II решился на перемены, говорит об осознании им того, что угрожало России.

Этому домашнему человеку, который «любил выдумывать новые виды военных реформ»(11), суждено было войти в историю как одному из авторов коренных преобразований русской жизни. Решимость императора не допустить скатывания страны на второстепенные позиции на континенте, желание выполнить давние планы Зимнего Дворца, «непоколебимая уверенность в своей правоте»(12), «удачное» стечение обстоятельств привели к тому, что именно Александр II стал, по выражению А.И. Герцена, «Царём-освободителем»(13). 19 февраля 1861 года, в шестую годовщину своего восшествия на престол, Александр II подписал манифест об отмене крепостного права в России. Но реформа не излечила полностью всех болезней, она лишь добавила к традиционным вопросам новые: необходимо было производить изменения в области суда, финансов, военного дела, образования и, конечно, местного управления.

Вопрос о причинах, вызвавших создание земских учреждений, не ставится как отдельная проблема. Общее признание в русской буржуазной науке получила мысль о том, что земская реформа была естественным следствием отмены крепостного права. Высказывалась и другая мысль, признававшая основной причиной введения земства осознание необходимости коренного переустройства совершенно неудовлетворительной системы управления земскими повинностями.

Разумеется, признание непригодности дореформенных местных учреждений и управления земскими повинностями нельзя считать причиной переустройства их на началах самоуправления. Оно было распространено уже в начале Крым­ской войны, между тем земская реформа начала проводиться в 1864 году.

В процессе разработки закона вопросу о земских повинностях уделялось меньше всего внимания. Земская реформа выходила далеко за пределы управления земскими повинностями; она затрагивала вопросы экономической жизни, общественных и политических отношений, культуры, быта. Объяснять земскую реформу только признанием неудовлетворительности управления земскими повинностями — значит искусственно сужать роль земства, давать идеалистическое объяснение явлениям экономического и социального характера.

То, что земство не оказалось «мертворожденным детищем самодержавия, а пустило корни, приобрело значение известной общественной силы»(14), сумело развернуть буржуазную хозяйственно-культурную деятельность, показывает, что реформа эта была назревшей исторической необходимостью.

Устройство земского самоуправления определялось потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом населения.

Чиновничья администрация, чуждая местным потребностям и интересам, уже не могла в новых условиях растущего буржуазного хозяйства сколько-нибудь удовлетворительно их обеспечить. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием или непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, падежами скота, почти сплошной неграмотностью населения.

Между тем меры для развития торговли и промышленности могли принимать только правительственные учреждения. Открытие ярмарок, учреждение фабрик и заводов, устройство пристаней и верфей всецело зависело от разрешения губернатора и губернского правления, а в некоторых случаях допускалось только с утверждения центральной власти Эта система бюрократической опеки совершенно подавляла частную инициативу и вызывала постоянные жалобы на формальности и проволочки при возбуждении ходатайств о заведении торговых или промышленных предприятий.

Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим его бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.

Особенно большим препятствием дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения. Нередко дороги проводились без всякого учета экономических потребностей местности, что приносило прямые убытки купцам и промышленникам.

Неурожаи были постоянным бедствием в царской России. Царские чиновники, разумеется, не проявляли заботы о каком-либо внедрении агрономической культуры в крестьянские хозяйства. Бедствия от неурожаев и голода, от падежей скота и плохих дорог дополнялись еще одним постоянным злом — многочисленными и опустошительными пожарами. Для борьбы с пожарами в селениях особенно необходим был противопожарный инвентарь, соответствующие инструкции, организация страхования от огня, нужно было распространение кирпичного и черепичного производства на местах.

В тяжелом состоянии находилось и медицинское дело. Население фактически не пользовалось медицинской помощью. «До земства, - писал С.Н. Корженевский в своей работе «Земская медицина в Тверской губернии» (М., 1898), - амбулаторного лечения не было. Не было в сущности и коечного лечения…больницы были не лечебными заведениями, а казематами, куда может загнать человека лишь крайняя нужда и безысходность, да и то при условии, что с него взять ничего нельзя, а следовательно нельзя взять и платы за лечение».(15).Больницы приказов общественного призрения были организованы так скверно, что жители избегали пользоваться ими. «Нередко в одном терапевтическом отделении «лечились» и заразные, и хирургические, и душевно больные. Естественно, что больницы, как правило, пустовали».(16)

В ещё худшем состоянии находились госпитали. «Русские солдаты, - писал академик Е.В. Тарле, - нисколько не боявшиеся самых кровопролитных сражений, боялись госпиталей».(17)

Растущая промышленность требовала многочисленных кадров рабочей силы. Государству нужна была многомиллионная армия, которой не угрожали бы повальные эпидемии. Запущенность медицинского дела была вопиющей, но царская бюрократия не была способна что-либо изменить в этом отношении.

Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны была неграмотность широких масс населения. Крымская война показала

важность решения данного вопроса. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивали солдатское дело. Сколь - нибудь значительный подъём сельского хозяйства был немыслим без знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы скота и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний.

Распространение образования становилось очень важной потребностью капиталистического развития, тем более необходимой после отмены крепостного права, когда крестьянство получило возможность заводить торговые и промышленные предприятия, заключать всякого рода сделки, предъявлять иски и т. д.

Если при крепостном праве бывали случаи, когда отдельные помещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отмены крепостного права и этих школ не стало. Лишь в немногих селениях государственных и удельных крестьян существовали сельские школы. Высочайшие повеления и указы царского правительства об улучшении дела начального народного образования оказывались безуспешными.

Более всего упреков и нареканий вызывала организация управления земскими повинностями. «Десятилетний опыт показал, что недостатки управления земскими повинностями на деле так велики и ведут к столь неблагоприятным результатам, что нельзя медлить с совершенным преобразованием этой части администрации».(18)

Комиссия министерства внутренних дел признавала, что «успех местного хозяйственного управления невозможен, пока оно находится в руках лиц, не заинтересованных непосредственно в пользах земства, и пока те сословия, на обязанности которых лежит исполнение повинностей, не будут отстранены от участия в руководстве ими».(19)Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах ХIХ века в совершенно расстроенном состоянии.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. Середонин писал, что «губернаторам было явно не под силу справляться с задачами им поставленными при тех средствах, которыми правительство могло их снабдить».(20)

Крестьянская реформа устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, - крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с которым капитализм не мог мириться и устранение которого было исторической необходимостью, - сословное, бюрократическое уездное и губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников и безвластных представителей дворянского сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью капиталистического развития.

Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепостного права. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом.

С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. 20 миллионов крепостных получали известные гражданские права, могли вступать в буржуазные отношения, приобретали непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что они должны были получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Вместе с тем прежние обязанности помещиков по организации быта местного населения после отмены крепостного права отпали. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

И.С. Аксаков писал А.И. Кошелеву 29 сентября 1862 года: «Только теперь начинает вполне сказываться наша социальная революция помещичьему и всему общественному быту. Слишком 200 лет все общественные отправления поставлены были в зависимость от крепостного права: торговля, промышленность, общественная жизнь, внешняя история и прочее. С уничтожением крепостного права разрушается не только быт помещичий, но и все здание нашего общества».(21)

Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость последней.

В результате можно сказать, что Земская реформа, планируемая правительством Александра II, должна была удовлетворить двум основным требованиям действительности: улучшить местное хозяйство и дать исход запросу на самоуправление, заявленное общественным мнением.

Но от осознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления было далеко. Предстояли ещё долгие поиски путей, по которым можно было бы производить изменения в системе управления России.

Глава II. Подготовка реформы местного управления.

«История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведёт к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции».(22)

Решение правительства приступить к выработке проектов преобразования губернских и уездных учреждений появилось в печати ещё в 1859 году. 25 марта 1859 года царь дал высочайшее повеление, которым были окончательно определены главные начала будущего устройства уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного управления в уезде в смысле предоставления ему «большего единства, большей самостоятельности и большего доверия», а также определения «степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда»(23). То же было сказано и в повелении 23 октября 1859 года относительно образования хозяйственного управления в губерниях.

Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова «единство», «самостоятельность», «доверие», очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессословного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была.

Разработка подробных проектов на основе указанных начал возлагалась на комиссию, учреждённую при Министерстве внутренних дел. Она была образована 27 марта 1859 г., в том же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому вопросу. Во главе комиссии был поставлен Н.А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах «человеком крайних взглядов»(24).

В программе работ комиссии определялся круг проблем, по которым необходимо было разработать законопроекты. В их число входило учреждение хозяйственно - распорядительного управления губерниях и в уездах; положение об усилении власти губернаторов в чрезвычайных случаях. При этом в сфере преобразования уездного управления особое внимание предполагалось уделить трём проблемам: каковы предметы ведения уездного хозяйственно – распорядительного управления, «как и из кого образовывать это управление», «какую степень власти ему предоставить».(25)

В «Краткой записке по делу об устройстве уездного управления» комиссия предложила включить в сферу компетенции уездного управления вопросы, касающиеся устройства сельских обществ, создания специальных

«совещательных учреждений» для обсуждения хозяйственных интересов местностей, учреждения «для разбора взаимных претензий, возникающих между помещиками и крестьянами».(26)

Комиссия разработала проект реформы местного управления («Главные начала устройства уездного управления и полиции»), в котором предполагалось практически всю полноту власти на уровне уезда сосредоточить в руках назначаемых правительством уездных начальников, в ведении которых должны были находиться контроль над исполнением правительственных распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась уездная администрации и полиция. Проектом значительно сокращались полномочия местного дворянского собрания.

Комиссия разработала также «Предложение об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей». В этом документе говорилось о том, что «каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признаётся помещик», несколько имений образуют волость, в размере от 10.000 ревизских душ(27) «Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя, - не возбраняется однако ж избирать помещика в соседственной волости».(28)

Данный проект, несмотря на то, что он, в случае утверждения носил бы

временный характер, вызвал резкое противодействие в общественных кругах. После повеления императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых преобразованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечения всесословного представительства в них.

Комиссия Н.А. Милютина представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. «Комиссия находит, что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с общественною потребностью и совершенно своевременно».(29)

Ввиду ограниченности полномочий комиссии Н.А. Милютина разработкой реформы лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций.

Н.А. Милютин не дал положительного решения вопросу о том, «какое

же именно мерило»(30) следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства – поземельный ценз и куриальную систему – он считал вполне приемлемыми. Но Н.А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.

Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н.А. Милютина, продолжали оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии.

Несмотря на крупную роль, которую играл Н.А. Милютин в государственных делах, он не пользовался доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был мириться со скромным званием «временно исполняющего обязанности товарища министра».(31) Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С.С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н.А. Милютин и С.С. Ланской были отправлены в отставку.

Работа комиссии не пошла быстрее и после назначения ее главой П.А. Валуева. Комиссии предстояло решить три главных вопроса при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих учреждений, об их компетенции и о сущности и пределах власти земства.

П.А. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер. В его объяснительной записке к проекту говорилось, что «сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в приложении к земским учрежде­ниям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных местностей».(32)

Вышеизложенное заставляет прийти к следующему выводу. П.А. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, считал необходимым предоставить дворянскому сословию привилегии при выборах в земские собрания. Руководящим началом, по его мнению, мог быть только имущественный интерес, материальная заинтересованность в земских делах. Куриальная система при наличии имущественного ценза должна была обеспечить интересы частной собственности в местных, земских, хозяйственных делах.

Вопрос о структуре земских учреждений определился в самом начале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Первоначальные соображения о земско-хозяйственном управлении пытались прежде всего определить, что такое «земские дела». «Губернии и уезды как самостоятельные хозяйственные единицы имеют свои отдельные, местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов, осуществляющемуся в земских учреждениях».(33)

Очевидно, комиссия сознавала неопределенность предложенного ею признака в определении земских дел и поэтому добавила еще один признак — их территориальный характер, состоящий в том, что «дела эти не могут быть различными для той или другой части уездного или губернского населения, а составляют общий интерес всего местного населения без отношения к ча­стным интересам и правам отдельных сословий, обществ и лиц».(34) Не сумев дать объяснения понятию «земские дела», комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны — желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей.

В результате «эволюции взглядов» комиссии «в сторону все большего ограничения прав земских учреждений»(35) последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции.

Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П.А. Валуева на «земство» как на «учреждение государственное»(36). В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью»(37).

Таков был ход правительственных работ по выработке проекта земских учреждений и основные принципы созданного комиссией проекта. Земская реформа должна была, по мнению П.А. Валуева, «явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам».(38)

Составленный комиссией проект Положения о земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям и Временные правила о земских повинностях в конце марта были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М.А. Корфа.

Изме