Стадии производства по делам об административных правонарушениях
План.
1. Административное расследование.
2. Рассмотрение дела.
3. Пересмотр постановления.
4. Исполнение постановления.
1. Административное расследование.
На этой стадии производства есть свои этапы:
1) возбуждение дела;
2) установление фактических обстоятельств;
3) процессуальное оформление результатов расследования;
4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.
А. Рассмотрим подробнее как проходит расследование по общему правилу (не ускоренное).
Расследование дела представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию нарушения.
Основанием возбуждения административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного нарушения. Это следующие признаки: а) антиобщественность; б) противоправность; в) виновность; г) наказуемость деяния.
Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть заявления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, предприятий и организаций, средств массовой информации, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния управомоченным лицом.
Последний повод отличается от других тем, что имеет некоторые особенности, среди которых есть и недостатки. Во-первых, непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, а потому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о проступке возникает только в сознании управомоченного лица. Если такое предположение не подтвердится, то нет необходимости официально опровергать его каким-либо специальным документом.
К преимуществам этого вида обнаружения нарушения можно отнести то, что расследование дела лицом, явившимся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению нарушения, задержанию нарушителя, отысканию доказательств. Все это соответствует принципам оперативности, экономичности административного производства.
В процессе расследования должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного проступка, которые можно подразделить на три группы. 1). Обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава проступка. 2). Обстоятельства, находящиеся за рамками состава нарушения, но имеющие значение для определения вида и размера взыскания. 3). Выявление причин и условий, способствующих совершению нарушений, их предупреждении.
Выяснение фактических обстоятельств дела осуществляется различными способами. Основным является опрос. Для опроса могут быть вызваны: нарушители, потерпевшие, свидетели, специалисты, эксперт, когда в нем есть необходимость (в соответствии со ст.252 КоАП).
Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу, является протокол, который составляется о каждом нарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством. В ст.235 КоАП приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе. Все они могут быть подразделены на четыре группы.
1). Обстоятельства совершения и квалификация нарушения. В протоколе указывается место, время и существо данного проступка. Должен быть точно и конкретно указан акт, предусматривающий административную ответственность за данное нарушение, его статья.
2). Сведения характеризующие личность нарушителя: фамилия, имя, отчество, возраст, род занятий, материальное положение, место жительства и работы, документ, удостоверяющий личность.
3). Сведения, характеризующие протокол как официальный документ. В нем указываются дата и место его составления, фамилия и должность составителя, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Протокол скрепляется рядом подписей: прежде всего лица, его составившего, и нарушителя; при наличии свидетелей и потерпевшего протокол подписывается и ими.
4). Сведения, связанные с реализацией права на защиту. Лицу, привлекаемому к ответственности, необходимо разъяснить его права и обязанности, предусмотренные ст.247 КоАП, о чем делается отметка в протоколе. Нарушитель имеет право ознакомиться с протоколом, внести в него собственноручные объяснения, подписать его или отказаться от подписи и указать мотивы отказа. Отказ подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.
При совершении проступка группой лиц протокол составляется на каждого в отдельности. Если бы составлялся один протокол, то тем самым нарушалось бы право лица на защиту при привлечении его к административной ответственности.
Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов расследования на рассмотрение. Это делается тогда, когда лицо, закончившее расследование и составившее протокол, само не вправе решить дело по существу или считает необходимым передать его в другие государственные органы.
Дело, по которому проведено расследование, направляется: 1) органу или должностному лицу, уполномоченному рассматривать соответствующую категорию административных нарушений; 2) в орган внутренних дел, прокуратуру, если будут выявлены признаки преступления; 3) на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива; 4) командиру воинской части, ректору вуза, соответствующему органу для привлечения лица, совершившего административный проступок, к дисциплинарной ответственности.
Б. Рассмотрим упрощенное производство.
Законодательством в порядке исключения предусматривается упрощенное производство по делам об административных нарушениях. В таких случаях протокол не составляется. Четкий перечень таких правонарушений дается в ст. 237 КоАП РСФСР.
Производство может быть ускоренным при обязательном наличии сразу трех условий: 1) если совершено одно из правонарушений, которое считается малозначительным; 2) если за данное деяние на виновного может быть наложено такое взыскание как предупреждение или штраф до одной пятой минимального размера оплаты труда; 3) если гражданин не оспаривает налагаемое на него взыскание. Когда гражданин не признает себя виновным или считает применяемую санкцию необоснованно суровой, дело должно быть разрешено не в упрощенном, а в общем порядке.
Упрощенная форма может использоваться в рамках производства по таможенным проступкам. В Таможенном Кодексе РФ прямо указаны 23 состава нарушений таможенных правил, по которым возможно использование упрощенной формы наложения взысканий.
Должностное лицо таможенного органа составляет акт о наложении взыскания, в котором указывается кем и когда он составлен, данные о нарушителе, содержание проступка и статья ТК РФ, предусматривающая ответственность за него, вид взыскания, а в случае наложения штрафа - его размер и отметка об уплате. Прямо в акте лицо, привлекаемое к ответственности, подтверждает факт совершения нарушения, свою готовность уплатить штраф немедленно. Копия акта под расписку вручается наказанному лицу или его представителю.
2. Рассмотрение дела.
Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении имеет в себе несколько этапов:
1) подготовка дела к рассмотрению и слушанию;
2) анализ собранных материалов, обстоятельств дела;
3) принятие постановления;
4) доведение постановления до сведения.
Согласно действующему законодательству дела об административных правонарушениях рассматриваются: 1) административными комиссиями при районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских администрациях; 2) главами поселковых, сельских администраций; 3) районными, городскими, районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних; 4) районными, городскими, районными в городах комиссиями по борьбе с пьянством; 5) районными, городскими судами; 6) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными законодательными актами.
По характеру компетенции выделяются специальные юрисдикционные органы - административные комиссии. Главное их назначение - рассмотрение дел об административных правонарушениях. Все другие органы осуществляют юрисдикционную деятельность наряду с другими функциями: организацией, контролем, надзором, и т.д.
Большое значение на стадии рассмотрения дел имеет проблема подведомственности. Важно определить, где, а значит, какой конкретно орган должен рассматривать конкретное дело. Территориальная подведомственность определяется чаще всего местом совершения нарушения. Но из этого общего правила есть несколько исключений. Во-первых, дела, подведомственные административным комиссиям и комиссиям по делам несовершеннолетних, рассматриваются по месту жительства нарушителя. Во-вторых, дела о нарушении водителями транспорта правил дорожного движения могут рассматриваться как по месту жительства, так и по месту совершения проступка.
Стадия рассмотрения дела - главная в производстве по делам об административных правонарушениях. Здесь принимается акт, в котором компетентный орган официально признает наличие нарушения, определяет меру воздействия, а если закон требует - и наличие вины.
Процессуальным основанием для рассмотрения дела обычно является составленный компетентным должностным лицом протокол о нарушении. В установленных законом случаях основанием может быть постановление прокурора.
Орган, рассматривающий дела, обязан проверять качество протоколов и не должен принимать к производству протоколы составленные с нарушением закона. В случаях нарушений материалы должны быть возвращены для дополнительного производства.
Важным моментом подготовки дела к слушанию является вызов нарушителя, свидетелей и других лиц, показания которых необходимы для правильного разрешения дела. Потерпевший, если он есть, может быть допрошен в качестве свидетеля.
«Потерпевший - лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред. Он может выступать и в качестве свидетеля, знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства».
По общему правилу дело разрешается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. Заочное рассмотрение дела тоже возможно, но лишь в случаях, когда нарушитель извещен о месте и времени рассмотрения, но от него не поступило ходатайство об отложении слушания дела.
В рассмотрении дела могут участвовать и другие заинтересованные лица: адвокаты, представители общественных организаций и т.д.
Законодательством установлен общий 15-дневный срок рассмотрения дела и вынесения постановления по нему со дня получения протокола об административном нарушении. Однако некоторые категории дел должны рассматриваться в сокращенные сроки: например, о мелком хулиганстве, злостном неповиновении, распитии спиртных напитков и появлении лиц в пьяном виде в общественных местах - в течение суток; о мелком хищении - в течение пяти суток.
На этой стадии лицо, привлекаемое к административной ответственности, наделяется рядом прав, служащих гарантией законного и обоснованного решения дела. В частности, орган (должностное лицо), рассматривающий дело, установив личность нарушителя, должен разъяснить ему права на ознакомление с представленными материалами, истребование новых доказательств или проведение дополнительной проверки обстоятельств нарушения, вызов свидетелей.
На этапе анализа собранных материалов, обстоятельств дела необходимо установить: был ли совершен проступок, виновно ли лицо, подлежит ли оно ответственности, причинен ли имущественный ущерб, а также каковы отягчающие и смягчающие вину (если она есть) обстоятельства, причины и условия, способствовавшие нарушению; имеются ли основания для применения альтернатив административной ответственности.
Подведение итога всей предшествующей работы - принятие постановления. В нем дается окончательная оценка поведения лица, привлеченного к административной ответственности, определяется мера воздействия. В зависимости от результатов рассмотрения дела компетентный орган принимает один из двух вариантов постановления по делу: а) о наложении административного взыскания, б) о прекращении дела производством.
Постановление по делу представляет собой юридически властный - административный акт, обязательный как для нарушителя, так и для любых организаций, которые должны его исполнять. Оно должно надлежащим образом оформляться и содержать установленные законодательством реквизиты: наименование органа (должностного лица),принявшего акт; время и место принятия; данные о нарушителе (фамилия ,имя, отчество, возраст, место работы, учебы, жительства); время, место и сущность нарушения; отсылку к норме права, предусматривающей ответственность за данное нарушение; характер решения (вид и размер взыскания и др.). В этом акте должен быть решен вопрос об изъятых вещах и документах. Постановление подписывается должностным лицом, рассмотревшим дело, а постановление коллегиального органа - председательствующим и секретарем.
На заключительном этапе стадии рассмотрения дела чаще всего совершаются следующие действия: постановление доводится до сведения субъектов производства, имеющих личный интерес в деле, о принятом решении сообщается администрации или общественной организации по месту работы, учебы или жительства виновного, вносятся предложения об устранении причин и условий нарушений.
Постановление должно быть доведено до сведения лиц или организация, которым оно адресовано. Оно объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено. По просьбе потерпевшего, прокурора ему тоже должна быть выдана копия.
3. Пересмотр постановления.
На этой стадии есть такие этапы:
1) обжалование, опротестование постановления;
2) проверка законности постановления;
3) вынесение решения;
4) реализация решения.
Важной гарантией законности и обоснованности применения административных взысканий является существование стадии пересмотра постановлений.
«Пересмотр - это новое разбирательство дела субъектом, наделенным правом отменить, изменить или оставить ранее принятое постановление без изменений».
Стадия пересмотра является необязательной. Лишь небольшое количество дел рассматривается в порядке контроля, но уже сам факт существования такой возможности дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания.
Правом пересмотра наделены: вышестоящий орган (должностное лицо); суд; орган (должностное лицо), принявший постановление. Начаться пересмотр может по жалобе гражданина и по инициативе органа, осуществляющего надзор за законностью, а также автора постановления.
Существует несколько вариантов обжалования, закрепленных в законе.
Первый вариант - альтернативный. Любое постановление коллегиального органа, а также единоличное постановление должностного лица о наложении штрафа может быть обжаловано гражданином в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд. Какой канал обжалования избрать - административный или судебный - решает гражданин.
Второй вариант - последовательный, ступенчатый, т.е. закон предоставляет право обжаловать постановление сначала в один орган, а затем в другой. Жалоба на единоличное постановление должностного лица о наложении административного взыскания (кроме штрафа) подается гражданином в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, после получения ответа она может быть подана в суд.
Третий вариант - исключительный: жалоба подается в административном порядке, т.е. только в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.
Четвертый вариант касается постановлений судей. По общему правилу они не подлежат обжалованию. До 1 января 1997 года, когда действовал УК РСФСР (Уголовный кодекс РСФСР), постановление о привлечении к административной ответственности за малозначительное преступление, принятое на основании ст.50 УК РСФСР, в 7-дневный срок могло быть обжаловано в вышестоящий суд. Вышеназванная статья устанавливала «освобождение от уголовной ответственности гражданина если будет признано, что его исправление и перевоспитание возможно без применения уголовного наказания. В этом случае в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР может быть принято одно из следующих решений:
1) о привлечении лица к административной ответственности (статья 50.1)...»
В УК РФ аналогичной статьи мне найти не удалось, из чего можно сделать вывод, что четвертый вариант обжалования с 1 января 1997 года не может применяться.
Вышестоящий орган (должностное лицо), суд, пересматривая постановление, принимает одно из следующих решений:
а) оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;
б) отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение. Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), который не был правомочен решать данное дело, то оно отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица);
в) отменяет постановление и прекращает дело об административном нарушении;
г) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных санкцией соответствующей статьи с тем, чтобы взыскание не было усилено.
Копия решения по жалобе или протесту в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также органу, принявшему постановление по делу. Потерпевшему копия высылается по его просьбе. О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору.
4. Исполнение постановления.
Этапы:
1) обращение постановления к исполнению;
2) фактическое исполнение;
3) окончание исполнения дела.
Исполнение постановлений - завершающая стадия производства. Ее сущность заключается в практической реализации административного взыскания. В процессе исполнения постановления лицо, совершившее административный проступок, претерпевает соответствующие лишения и ограничения личного, морального или материального характера.
В соответствии со ст. 278 КоАП постановление подлежит исполнению с момента его вынесения. Постановления являются административными актами и вступаю в силу немедленно.
На первом этапе - обращения постановлений к исполнению - прежде всего юрисдикционный орган должен своевременно направить вынесенное постановление органу-исполнителю.
В производствах по некоторым нарушениям юрисдикционный орган, вынесший постановление, уполномочен сам привести его в исполнение. Например, за управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения виновные могут быть лишены прав на срок до трех лет органами ГАИ (Государственной автоинспекции). Эти же органы и исполняют вынесенные ими постановления. Таможенные, налоговые органы тоже в основном сами исполняют свои постановления.
В ст. 282 КоАП установлено, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения. В этот срок не включается время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой, связанное с принесением протеста или подачей жалобы. Существуют еще и специальные сроки исполнительской давности. Например, по ст. 398 водительское удостоверение не подлежит изъятию, если срок, на который водитель лишен права управления транспортным средством, истек. Особенность этого специального срока в том, что он различен в конкретных делах. В каждом случае он равен названному в постановлении сроку лишения водительских прав конкретного лица. Этот срок начинается сразу после вынесения постановления (на следующий день), поэтому, если в течение срока удостоверение не было изъято, то после истечения данного срока его изымать уже нельзя, поскольку срок давности окончился.
Статья 280 КоАП предусматривает возможность отсрочки исполнения постановления, которым наложены административное взыскание в виде штрафа, ареста и/или исправительных работ. Основанием ее предоставления служат обстоятельства, наличие которых делает невозможным немедленное его исполнение. Время отсрочки исключается из трех месяцев срока исполнительской давности. Предоставить отсрочку (до одного месяца) имеет право тот орган или должностное лицо, который вынес постановление.
Производство по исполнению постановления о наложении штрафа регулируется ст. 285 - 288 КоАП. Они предусматривают два варианта исполнения: добровольный и принудительный.
Штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее 15 дней со дня вручения ему постановления, в случае обжалования - не позднее 15 дней со дня уведомления о том, что жалоба осталась без удовлетворения. В случае неуплаты штрафа добровольно в установленный срок, сумму штрафа удерживают из заработной платы или иного заработка, пенсии, стипендии. Если нарушитель не работает, либо получение штрафа из названных источников не возможно, постановление направляют судебному исполнителю по месту жительства нарушителя для обращения взыскания на его имущество или на долю в общей собственности. Если необходимое имущество отсутствует, судебный исполнитель составляет акт о несостоятельности оштрафованного и вместе с постановлением направляет его органу, наложившему штраф.
В соответствии со ст. 31 КоАП исправительные работы отбываются по месту постоянной работы нарушителя. Контроль за правильным исполнением наказания осуществляет судья, вынесший постановление, а также инспекция исправительных работ, входящая в систему органов внутренних дел.
Администрация организации отбывания нарушителем исправительных работ обязана точно и своевременно производить удержания из его зарплаты в доход государства, а также обеспечивать трудовое воспитание нарушителя и уведомлять исполнительные органы о случаях уклонения нарушителя от отбывания данного наказания.
В случаях, если исправительные работы назначены за мелкое хулиганство и виновный уклоняется от их исполнения, судья может специальным постановлением заменить неотбытый срок штрафом меньше, чем половина минимального размера оплаты труда или административным арестом из расчета 1 день ареста за 3 дня исправительных работ, но не более 15 суток (ст. 302 КоАП).
На этапе окончания исполнения постановление о наложении штрафа с отметкой об исполнении возвращаются органу, вынесшему постановление. Конфискованное имущество должно быть реализовано, изъятое у водителя удостоверение по окончании срока лишения водительских прав возвращается. После реального исполнения или в случае невозможности исполнения постановление (несостоятельность лица, отсутствие вещей, подлежащих конфискации, окончание срока давности и т.д.), исполнение должно быть прекращено, дело возвращено органу, вынесшему постановление. Окончание исполнения означает и окончание производства по делу. Административное дело передается в архив.