Особенности российского федерализма

Приступая к анализу современного российского федерализма, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство не как самоцель, а как средство более эффективного государственного управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.

Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Российский федерализм - это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству, (что отличало советскую модель) ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Принцип федерализма, безусловно, крайне важен для интеграции Российского государства в сферу международных отношений и мировую правовую систему, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием черт, присущим только нашей стране: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Некоторые считают, что Россия находится в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к рыночным отношениям и в этом процессе выявляется необходимость многих специфических форм и методов такого перехода. И всё-таки большинство авторов в настоящее время чаще всего рассматривают нашу страну в качестве “застрявшей” между авторитарно-тоталитарным прошлым и пока еще несбывшимся либеральным будущим. Многие исследователи подчеркивают переходный характер современной отечественной государственности. Данный период характеризуется высоким уровнем дезорганизации, слабостью государства, слабостью массового признания его ценности, отсутствием сформированного по новым принципам правового поля, крайне недостаточным продвижением к рынку и развитием частной инициативы, коррупцией, преступностью и т. д.

Нельзя считать, что все решено, что выбран уже оптимальный вариант государственного устройства и никаких проблем нет. Развитие федеративных отношений – это дорога со встречным движением. Сейчас многое свидетельствует о том, принимаемые решения направлены на формирование не федеративной модели отечественной государственности, а унитарной. Появился некий проект Конституции, в котором четко прописана явно унитарная модель. Уменьшены доходы субъектов Федерации в новом бюджете. Дума пытается провести закон о назначении губернаторов. В экономических программах Г. Грефа и Ишаева федерализм за исключением нескольких упоминаний этого термина вообще отсутствует.

Развитие федерализма, как и три года назад, тормозится рядом негативных факторов, в числе которых отсутствие обоснованной государственной концепции развития федеративных отношений в России. В настоящее время в стране происходят заметные перемены, ведущие к усилению президентской власти. Это вызывает в обществе вполне обоснованные вопросы. Насколько данные перемены оправданы, правильно ли выбран их вектор, как это скажется на развитии федерализма, какова при этом должна быть позиция органов власти и, в том числе, Федерального Собрания, какую роль могут и должны играть субъекты Федерации.

Совершенно определенно можно сказать, что проблемы российского федерализма будут актуальны ещё не для одного поколения.

1. Особенности становления федерализма в России

По своему официальному названию РСФСР была федеративным государством. В нее входили 16 автономных республик (из двадцати во всем СССР), 5 автономных областей (из восьми) и все 10 автономных (национальных) округов. Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели формальные юридические признаки федерации. Верховный Совет РСФСР состоял из двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей. Правительство РСФСР могло лишь координировать деятельность правительств АССР, главы которых входили в Совет Министров РСФСР. Конституции АССР после 1977 г. не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Но если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, имевшиеся у автономных областей и округов, в остальном РСФСР оставалась унитарным государством. Тенденции к децентрализации, учету региональных особенностей не смогли пробиться через жесткую, иерархическую структуру партийно-административного управления.

Новая Россия подтвердила и закрепила не формальный, а фактический принцип федерализма сначала в измененной статье 1 Конституции РСФСР, затем в Федеративном договоре и Конституции РФ 1993 года. Однако реализовать принцип федерализма в условиях радикального переустройства всех сфер общественной жизни оказалось крайне сложно. Ведь решения относительно устройства государства, распределения полномочий между органами Федерации и ее субъектов, иерархии правовых актов и т.п. не должны мешать проведению назревших социальных и экономических реформ.

Сегодня федеративное устройство России строится на принципе равноправия и самоопределения всех народов, проживающих на ее территории, независимо от их численности, уровней экономического и культурного развития. Всем им гарантировано право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Лишь права коренных малочисленных народов, которые особо охраняются не только в рамках государства, но и в международном сообществе, выделены отдельно.

Существенное отличие нового подхода к федерализму в том, что он стал основой перестройки всего государственного механизма России, не ограничен сферой национальной политики, определяет отношения между центром и субъектами Федерации (ранее они именовались административно-территориальными единицами), сняв неудовлетворенность многих регионов своим статусом, явно ущемленным по сравнению с набиравшими самостоятельность республиками. Федерализм в России не противостоит идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, а также интересам регионов, их стремлению к повышению самостоятельности. Его достоинства - общий рынок, свободный приток капиталов, товаров и услуг, свобода передвижения людей, благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры.

В научной и публицистической литературе широкое распространение получила точка зрения, согласно которой распад СССР - дело рук отдельных личностей, действовавших либо из побуждений собственных политических амбиций, либо под влиянием зарубежных сил. Подобные утверждения научно несостоятельны, и на практике могут только нанести большой вред, увозя от анализа истинных причин нашей “национальной” трагедии. Косвенно это можно подтвердить методом от противного. СССР в момент принятия своей первой Конституции ставил вопрос о перспективе “объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую Республику”, о революционном низвержении капиталистической системы. На это была направлена и деятельность Коминтерна, подкреплённая всей мощью Советского государства. Однако это явилось только стимулом для западной системы быстрее преодолеть негативные стороны традиционной либеральной системы и усилить социальную направленность государственной политики.

Поэтому есть все основания утверждать, что “судьба СССР решалась не кулуарно и не группой лиц. Она была предрешена его политической системой и характером политического режима. Глубокая неприязнь к буржуазной демократии категорически исключала возможность использования принципиальных положений классического федерализма в практике советского государственного строительства. Если западный федерализм базируется на фундаменте взаимного интереса, чёткого разграничения предметов ведения центра и субъектов федерации, защищён системой сдержек и противовесов и действенным правовым механизмом, то СССР держался и демонстрировал немалые возможности лишь постольку, поскольку сохраняла политический вес и влияние Коммунистическая партия. С утратой ею политического контроля над государством и обществом и последующая её ликвидация привели к немедленному падению режима, что и обусловило столь же стремительный развал Союза”.

2. Разграничение полномочий

Еще во время подготовки первых договоров и позже возникли вопросы, касающиеся порядка их разработки, оформления, содержания и юридической силы. Частично они решены Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370, который утвердил "Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ". Но Указ всех проблем не снял. Дело в том, что в конструкции новой Федерации выявились серьезные недостатки, а в развитии федеративных отношений стали проявляться тревожные тенденции, самая опасная из них - отсутствие надежных механизмов проведения в жизнь на всей территории России положений Конституции и других федеральных законов. Поскольку регионы фактически неравны, различны их требования к центру, что, в свою очередь, сказывается на содержании договоров о разграничении предметов ведения.

Конституция не определила место договорного процесса в формировании основ федерализма, не содержит норм о порядке введения в действие таких договоров. Сейчас правительство, заключая договор, устанавливает правила распределения или перераспределения бюджетных и налоговых средств, размер процентной ставки, что не предусмотрено федеральными законами. Тем самым оно вторгается в компетенцию законодательной власти. Поскольку основным предметом договора являются вопросы, касающиеся собственности, бюджета и налогов, законодательное регулирование которых находится в исключительной компетенции парламента, по мнению специалистов, нужен федеральный закон, определяющий статус договора о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектом и порядок делегирования полномочий, или следует отдельным законом утверждать договор с каждым конкретным субъектом.

Кроме того, зафиксированное в Конституции равноправие субъектов Федерации можно толковать следующим образом: если один субъект тем или иным способом расширил свои права, то остальные "копируют" его автоматически. К счастью, это не практикуется. Но ценность Конституции, законов и норм права в том, что они действуют независимо от желания государственных и политических деятелей. Сложившаяся же практика дает основания безусловное действие правовых норм поставить в зависимость от влиятельности региональных лидеров.

Автономные области (округа) используют форму закона и договора, чтобы урегулировать отношения с Федерацией и ее субъектами. Прямой выход на Москву автономий породил новую проблему - что делать с их пребыванием в краях и областях, с которыми экономика и социально-культурная сфера автономий неразрывно связаны? Победил здравый смысл: девять автономных округов из десяти остались в составе краев и областей (Чукотский автономный округ выведен из Магаданской области в июне 1992 г. после подписания Федеративного договора). Но это сделало противоречивым их статус: с одной стороны, они равноправны с соответствующим краем (областью), с другой - входят в него.

Как должны строиться отношения в треугольнике "автономный округ - край (область) - федеральный центр"? Появились политики, которые стали добиваться обособления автономных округов от краев (областей). Они игнорируют тот факт, что цель образования национальных округов заключалась в том, чтобы помочь развитию малых народов. Их не останавливает и то, что такое обособление противоречит экономическим интересам и округа, и края. Впрочем, по мере общей стабилизации политической обстановки в стране все очевиднее становилась бесперспективность откровенно сепаратистских или дезинтеграционных проектов. Поэтому местные лидеры стали добиваться не полного отделения, а лишь обособления округов и расширения их полномочий в рамках области.

Аналитики считают, что ни решения Конституционного Суда, ни заключенные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между властями Федерации, краев, областей и автономных округов не устранят конфликтов. Улучшить ситуацию поможет принятие федерального закона, который обеспечил бы сочетание провозглашенного Конституцией равноправия всех субъектов Федерации и необходимости учета особенностей и конкретных интересов каждого из них.

В этом законе следовало бы установить, что договор не может наделять одного субъекта правами и льготами, которых не имеют другие. Подобные вопросы должны решаться принятием соответствующих общих законов, а также в ходе рассмотрения и утверждения бюджета Федеральным Собранием. Это не исключает наделения отдельных субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может быть предоставлен только на основании специального федерального закона или заключения договора с последующей его ратификацией.

В законе о договорах между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-первых, указать случаи, когда договор после его заключения должен представляться вместе с сопровождающими соглашениями в Госдуму на ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального закона над договором в случае их расхождений.

Специалисты предлагают тщательно проанализировать подписанные договоры относительно:

регулирования ими более широкого круга вопросов, чем разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти - частичное установление статуса субъекта, расширение установленного Конституцией перечня предметов совместного ведения или прямое перераспределение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектом, определение состава и размера доходов, поступающих в бюджет субъекта или местные бюджеты, порядок финансирования федеральных расходов на территории субъекта, определение юридической силы нормативных правовых актов;
разграничения полномочий органов по предметам не совместного ведения Федерации и ее субъектов, а исключительного ведения РФ - международные отношения, разграничение полномочий в сфере таможни, возложение на суды обязанности применять тот или иной нормативный правовой акт;
разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые уже урегулированы федеральными законами.

3. Война законов

Верховенство Конституции - предпосылка стабильности федеративного устройства, залог соблюдения баланса полномочий между Федерацией и ее субъектами. В ней закреплены принципы и нормы демократической организации государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина, действующие на территории всей страны. Поэтому конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ не только по формальным основаниям, но также исходя из интересов человека, народов и общества в целом.

Внесение в законодательство субъектов Федерации положений, которые отражают эгоистические региональные запросы, расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и нарушают принцип федерализма. Так происходит, когда республика присваивает себе конституционное право объявлять войну, предоставлять политическое убежище без уведомления федерального центра или гражданство без соблюдения общероссийской нормативно-правовой базы. Некоторые субъекты Федерации в одностороннем порядке закрепили свой особый конституционно-правовой статус, который создает предпосылки для их обособления (конституции Бурятии, Дагестана и Тывы, устав Иркутской области), объявили себя суверенным государством в составе Федерации (конституции Башкортостана, Татарстана, Тывы, Якутии, Ингушетии, Северной Осетии), установили порядок изменения границы субъекта Федерации с иностранными государствами (устав Псковской области).

В конституции Татарстана закреплено право республики самостоятельно определять свой государственно-правовой статус как ассоциированного члена в составе Федерации. В конституциях Бурятии и Коми провозглашено, что этот статус устанавливается сначала республиканской конституцией, а затем - Конституцией РФ. Верховенство законодательства субъектов Федерации в отношении национальных богатств, их исключительная собственность на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, находящиеся на их территории, установлены в конституциях Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, уставе Тюменской области.

Особого внимания требует организационно-правовое обеспечение региональной безопасности. В нарушение федерального законодательства на советы безопасности, функционирующие в девятнадцати субъектах Федерации, возложена охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта (Ингушетия, Северная Осетия), вопросы обороны (Томская область, Северная Осетия, Ингушетия и Тыва), которые не являются предметом ведения субъекта.

В Татарстане, Марий Эл, Хакасии, Карелии, Башкортостане, Дагестане, Ингушетии и Кабардино-Балкарии созданы министерства и ведомства по вопросам безопасности. Если бы решаемые ими задачи ограничивались защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечением общественной и экологической безопасности, правопорядка и борьбой с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий (т.е. сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов), их создание было бы менее проблематичным. Но они имеют более широкие полномочия, вторгаются в сферу ведения Федерации, пытаясь контролировать подразделения федеральных силовых структур на местах, что противоречит Конституции РФ и закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации".

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают гражданство, которое приобретается и прекращается в соответствии с законами субъекта Федерации независимо от российского гражданства. Во многих конституциях права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой они действуют на всей территории России, а регулирование прав и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению РФ.

Есть и другие примеры. Так, Омская область провозгласила, что порядок регулирования разногласий между органами власти Федерации и ее субъекта определяется только региональным законом. В уставе Смоленской области записано, что ее органы власти вправе определять статус судей и осуществлять надзор за деятельностью судов со стороны вышестоящих судов. Конституции Мордовии, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии содержат положения о назначении председателей судов, их заместителей, судей верховных судов и арбитражных судов республик, а также районных (городских) судов, что не соответствует Конституции РФ и закону "О судебной системе Российской Федерации".

Омская, Тюменская, Свердловская и Архангельская области, Мордовия, Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия и Кабардино-Балкария стремятся отнести к своему ведению международные и внешнеэкономические отношения во всей их полноте. Некоторые субъекты Федерации активно прибегают к финансовым займам, в том числе у зарубежных государств и на мировых финансовых рынках, зачастую без соответствующего обеспечения, что подрывает кредитоспособность не только субъекта, но и России в целом.

Поэтому специалисты предлагают дать официальное толкование пункта 5 статьи 76 Конституции, где речь идет о том, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует первый. С формально-юридической точки зрения здесь, казалось бы, нет неясности. Субъекты Федерации имеют право на собственное правовое регулирование по всем вопросам, находящимся вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, - а они строго очерчены и ограничены Конституцией.

Но далеко не все организации имеют под рукой тексты федеральных и региональных законов, чтобы найти и сопоставить соответствующие нормы, поэтому зачастую руководствуются простой заповедью: лучше выполнить предписания пусть сомнительного закона, но принятого властями, которые находятся ближе. Пока закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному, не отменен, его воспринимают как спорный, с которым фактически согласились, и еще неизвестно - отменят его или федеральный закон. Более того, некоторые положения, отступающие от федеральных законов, рассматриваются как образцы для заимствования. Такая практика расшатывает правовую систему.

Сознавая серьезность проблемы, федеральные власти возложили юридическую экспертизу законодательных актов субъектов Федерации на Министерство юстиции. Правда, его заключения носят рекомендательный характер. Субъекты Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста неконституционна, нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои акты.

Кроме Минюста, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов Федерации Генеральная прокуратура, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление Президента РФ и др. По мнению специалистов, их работа недостаточно согласованна и малоэффективна.

Указом Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. № 803 контроль за соответствием Конституции и федеральным законам законодательства субъектов Федерации возложен на общие суды и Конституционный Суд. Аналитики обращают внимание на то, что здесь не хватает существенного звена - специального оперативного органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и обращался в суд, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое решение - возложить эту обязанность на прокуратуру. Однако согласно Конституции Генеральный прокурор не наделен правом непосредственно обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности законодательных актов. Пока это положение не исправлено, целесообразно, чтобы Министерство юстиции, которое обязано концентрировать у себя все законодательство субъектов Федерации, оперативно входило с соответствующими представлениями к Президенту РФ. Он как гарант Конституции направлял бы запросы в Конституционный Суд.

Необходимо создать систему, которая позволяла бы уже на стадии подготовки нормативных актов определять их несоответствие Конституции или федеральному законодательству. Специалисты рекомендуют создать экспертный координационно-методический центр - скажем, Институт регионального законодательства при Президенте РФ или правительстве. Когда проект закона субъекта Федерации вступает в противоречие с Конституцией или федеральным законодательством, до его принятия должны вмешиваться федеральные органы на местах - полномочный представитель Президента РФ и руководитель местной прокуратуры. Необходимо обязать полномочного представителя, который имеет аппарат и следит за законодательной деятельностью в субъекте Федерации, регулярно информировать Администрацию Президента РФ о принимаемых законодательных актах.

Если закон, противоречащий Конституции или федеральному законодательству, все же принят, то возможна согласительная процедура либо судебный спор. Чтобы ни один закон не остался без внимания, предлагается ввести обязательную их регистрацию в Едином государственном реестре опубликования.

В связи с тем, что на федеральном уровне не определены основные принципы организации исполнительных органов субъектов Федерации, целесообразно принять дополнительные меры по укреплению исполнительной вертикали, определив ответственность глав исполнительной власти субъектов за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции и федерального законодательства. На главах субъектов Федерации лежит ответственность перед избравшим их населением не только за выполнение предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, актов правительства, судебных решений.

Выборный статус глав исполнительной власти субъектов Федерации не должен вести к ослаблению единой системы государственной власти. Правоведы полагают указать в законе "Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", что их полномочия могут прекращаться по инициативе федеральных органов, если суд установит, что они нарушили Конституцию или федеральное законодательство. Избранный глава субъекта должен стать элементом единой системы исполнительной власти РФ и функционально подчиняться Президенту РФ и правительству, которые в соответствии с Конституцией обеспечивают и контролируют согласованное функционирование и взаимодействие исполнительных органов государственной власти.

Впрочем, нарушают Конституцию и федеральное законодательство не только главы субъектов Федерации, но и тысячи чиновников по всей стране. Чтобы повысить уровень их законопослушания, специалисты предлагают:

ввести в Уголовный кодекс статью, которая предусмотрит уголовную ответственность должностных лиц за систематическое или грубое нарушение Конституции и федеральных законов, а также административную и дисциплинарную ответственность в случаях, когда в таком нарушении отсутствует состав преступления;
не считать смягчающим обстоятельством ссылки на распоряжение начальства, которое спровоцировало чиновника на нарушение законодательства;
за неисполнение решений об отмене (приостановлении) нормативных актов, противоречащих Конституции или федеральному законодательству, либо о внесении изменений в такие акты предусмотреть меры вплоть до роспуска государственных органов как Федерации, так и ее субъектов.

4. Процедура согласования интересов

Несоответствие законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам легче предупредить, чем проводить кампании по его устранению. Новые правовые споры неизбежны, так как законодательство динамично, постоянно принимаются новые акты.

Ведомств, взаимодействующих с регионами, предостаточно. Региональное законодательство анализирует Минюст, который не в состоянии организовывать длительную процедуру согласования и корректировки регионального законодательства. Минфин стремится все вопросы региональной финансовой политики замкнуть на себя, неизбежно упуская множество отраслевых нюансов и юридических тонкостей. Свою работу ведут полномочные представители Президента РФ и Главное территориальное управление его Администрации. А функции Министерства по делам Федерации и национальностей понять трудно. Деятельность всех этих ведомств плохо согласована и малоэффективна.

Центральная власть приняла решение не формировать законодательство без учета мнения регионов, возложив согласование на Министерство государственного управления, без которого не решается ни один вопрос, затрагивающий интересы регионов. Аналогичные функции в Германии выполняет Министерство региональной политики, такие органы есть в Великобритании, США и других странах.

Многие эксперты предлагают, опираясь на зарубежный опыт, узаконить процедуру согласования интересов, которая ограничивала бы своеволие не только регионов, но и центра. При этом необходимо определить головное ведомство, которое будет этим заниматься, - непринципиально министерство юстиции или министерство национальностей, главное, чтобы за важнейшее для Федерации дело отвечал конкретный министр и его команда.

Возможные функции такого «согласительного» министерства:

анализ проектов федеральных правовых актов на предмет соблюдения конституционных интересов регионов, организация согласительных процедур с представителями субъектов Федерации до внесения этих актов в правительство РФ;
координация мер с участием представителей всех федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по уточнению расходных и иных полномочий субъектов и определению стоимости их реализации;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке проектов соглашений с субъектами Федерации;
анализ правовых актов субъектов Федерации на предмет противоречия Конституции и федеральному законодательству, проведение с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти согласительных мероприятий по этому вопросу и при необходимости подготовка исков в Конституционный или Верховный Суд;
проведение досудебных согласительных мероприятий по искам субъектов Федерации к российскому правительству с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти.

Привести местные законы в соответствие с федеральными - полдела, главное - всех заставить их выполнять, именно от этого зависит успех или провал реформ. Принятые в 2000 г. законы позволили укрепить исполнительную вертикаль. Однако ограничиваться только административными санкциями для наведения порядка - значит пренебречь огромными возможностями, которые дает правовая система, и скатиться в традиционное для России русло административного произвола, когда сначала «люб - не люб» и лишь потом закон. Поэтому так важно сделать реальным механизм правового федерального принуждения, т. е. ввести в Уголовный кодекс статью, которая предусмотрела бы уголовную ответственность должностных лиц за систематическое или грубое нарушение Конституции и федеральных законов, административную и дисциплинарную ответственность - если в таком нарушении отсутствует состав преступления.

5. Неравноправие субъектов федерации

В соответствии с действующей Конституцией в состав РФ входят 89 субъектов Федерации, формально равноправных в отношениях между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, специфика национально-исторического развития страны сохранила формальные и неформальные особенности различных видов субъектов Федерации. Например, трудно отрицать фактическое правовое доминирование республик в составе РФ, а также городов федерального значения по сравнению со статусом многих краев и областей.

“Предметом многолетних дискуссий является правовое положение автономных округов. Существующее неприятие равноправного (по отношению к республикам) положения автономных округов основывается на устаревших представлениях, когда автономные округа были административно, финансово экономически и юридически жестко зависимы от решений органов государственной власти краев (областей), в состав которых они были введены актами высших органов.”

В настоящее время автономные округа уравнены в основополагающих правах и обязанностях с краями (областями). В первую очередь, это следующие права: волеизъявление населения автономного округа при выборах окружных органов государственной власти; принятие этими органами окружного устава и окружных законов; участие автономного округа в международных политических и экономических контактах; самостоятельное формирование двусторонних взаимовыгодных отношений с РФ и другими субъектами Федерации. Федеральное законодательство установило в качестве самостоятельных финансово-экономических источников бюджетного развития автономных округов средства, извлекаемые из использования сосредоточенных на их территориях природных ресурсов. Указанные широкие права в значительной мере исключают рецидивы “местного патронажа” со стороны соответствующих краев (областей) или попытки воссоздания прежней региональной системы подчинения.

Края (области) как субъекты Федерации также не однородны в отношении реализации своих “равных” прав. Те края (области), стабильная рыночно ориентированная экономика которых обеспечивает необходимые поступления в местный бюджет, у которых имеются волевой губернатор, налаженные “столичные” связи, находятся в более благоприятном положении при решении возникающих перед ними вопросов; они в большей степени влияют на расстановку приоритетов региональной политики, могут позволить себе критику решений федеральных органов государственной власти. Другие субъекты из этого ряда, имеющие ограниченный рыночный потенциал, вынуждены искать “сильных партнеров”, нередко отказываться от собственных инициатив и занимают, как правило, выжидательную позицию по отношению к действиям федерального центра.

Не вызывает сомнений, что фактическое неравноправие субъектов Федерации (в отличие от формально провозглашенного Конституцией РФ равенства) сохранится еще длительное время. Реальными условиями сохранения такого положения являются сложившиеся в прошлом и продолжающие существовать ныне стереотипы государственно-правового мышления, искусственно разделяющие субъектов Федерации на разные категории, а также общая политическая, социальная и финансово-экономическая нестабильность в России. Можно предположить, что это — промежуточная и неустранимая стадия развития федеративных отношений, в реальности которой надо научиться жить и терпеливо готовить изменения.

Между тем в кризисные для России периоды оживляются дискуссии о необходимости установления новых федеративных отношений. Ядром дискуссий, естественно, является вопрос о числе субъектов Федерации.

Некоторые аналитики утверждают, что нынешнее число субъектов Федерации явилось компромиссом, достигнутым на Конституционном Совещании в 1993 г. Теперь, мол, настала необходимость произвести укрупнение субъектов федерации и, таким образом, сократить число государственно-территориальных образований с приданием им статуса новых субъектов Федерации. В частности, в качестве прообраза новой структурной модели российского федерализма предлагается использовать существующие ассоциации экономического взаимодействия, добровольно возникшие на территории Российской Федерации после распада производственно-снабженческой и транспортной системы СССР.

Авторы данного проекта “новой реформы федерализма” наивно полагают, что механическое уменьшение числа существующих субъектов Федерации без согласия последних на эту “хирургическую операцию” автоматически обеспечит управляемость страной на общегосударственном уровне. Можно предположить, что субъектные новообразования такого типа, призванные заместить ныне существующие субъекты Федерации, будут крайне неустойчивыми, внутренне конфликтными и неизбежно распадутся, если их вообще удастся сформировать предлагаемыми принудительными способами.

Ряд иных радикальных предложений связан с изменением соотношения полномочий Президента РФ и нижней палаты парламента РФ. Эти глобальные перемены, затрагивающие интересы всей страны, не обсуждаются с регионами. При этом не принимается во внимание, что граждане выбирали Президента и депутатов в Государственную Думу с учетом того объема прав, которым данные лица уже наделены в соответствии с действующей Конституцией.

“Для проведения радикальных перемен не созрели надлежащие условия. Общеизвестно, что