Лоббизм в политике

Благодарное дитя специальных интересов
Лоббизм - национальный спорт американцев
Владимир Абаринов

1. Зарождение лоббизма.

После банкротства в 1889 году Всеобщей компании Панамского межокеанского канала в США была основана Новая компания Панамского канала. Инициатива сооружения водного пути перешла к Вашингтону, которому, с его точки зрения, и принадлежала по праву - на основании доктрины Монро. Начавшаяся вскоре испано-американская война всецело подтвердила ключевое стратегическое значение будущего канала. В 1899 году президент Уильям Маккинли назначил комиссию для определения оптимального маршрута.

Комиссия заседала вплоть до 16 ноября 1901 года, тщательно изучая панамский и никарагуанский проекты, и в конце концов высказалась в пользу Никарагуа. На том и порешили: 9 января 1902 года палата представителей конгресса громадным большинством (308 голосов против 2) приняла билль Хэпберна (по имени автора законопроекта, республиканца от Айовы и председателя комитета по междуштатной и внешней торговле), предоставивший правительству полномочия на ведение переговоров с Никарагуа и ассигновавший 108 млн. долларов на строительство.

Однако уже в том же месяце, 28 января, сенатором от Висконсина Спунером в сенат была внесена поправка к биллю, которая на самом деле оказалась "поправкой взамен", поскольку предписывала строить канал через территорию Панамы. В июне она была принята под мощным давлением финансовых кругов 42 голосами против 34. Панама была в то время департаментом Колумбии, парламент которой отказался ратифицировать договор о канале. Правительство США оказало поддержку панамским сепаратистам. В декабре 1903 года Панама была провозглашена независимой республикой, и через две недели Вашингтон заключил с ней соглашение о сооружении канала. Строительство обошлось в итоге в 387 млн. долларов. Поправка же Спунера вошла в американскую историю как "блестящее достижение лоббизма".

2. Американский лоббизм.

Лоббисты в Америке существуют столько, сколько существует конгресс. Собственно говоря, лоббизм есть неотъемлемая часть американской политической машины. Об этом хорошо сказал Вудро Вильсон: "Правительство Соединенных Штатов - благодарное дитя специальных интересов. Ему непозволительно иметь свои собственные".

Глупо отрицать, что в прошлом веке, особенно в его "позолоченный" период (см. Марка Твена и Чарльза Дадли Уорнера) в этой сфере царил беспредел и процветала коррупция. Именно благодаря беззастенчивым манипуляциям корпораций самое слово "лоббизм" приобрело негативную окраску. Но параллельно с закулисными махинаторами постоянно действовали grassroots movements - альтернативные движения. Они боролись против масонов, рабства, дискриминации женщин и иммигрантов, за выпуск ассигнаций, за сухой закон. И добивались успеха. После второй мировой войны grassroots вышли на политическую сцену страны в небывалом доселе масштабе и разнообразии. Феминистки, гомосексуалисты, экологисты, "моральное большинство", сторонники и противники легализации марихуаны - все они с точки зрения американской политической культуры лоббисты, поскольку пытаются воздействовать на процесс принятия решений законодательной или исполнительной властью.

Деятельность лоббистов в США регламентирована законодательством, но законов на эту тему до смешного мало. Их всего два и одна поправка. Закон 1946 года (Federal Regulation of Lobbying Act), в соответствии с которым лоббист обязан, во-первых, зарегистрироваться, во-вторых, четырежды в год представлять соответствующим органам свой финансовый отчет. Поправка Бёрда, запрещающая использование в лоббистских целях федеральных средств (если получателем средств федерального бюджета, хотя бы даже в виде гранта, является организация, никто из ее сотрудников заниматься лоббизмом не имеет права). Закон 1995 года (Lobbying Disclosure Act), строго лимитирующий подношения законодателям. Считается также, что конституционное право на лоббизм закреплено в Первой поправке, где сказано, что конгресс не должен ограничивать "право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреблений".

Набор приемов официального лоббиста весьма разнообразен. Они выступают на слушаниях перед законодателями. Хватают их за пуговицу в коридорах конгресса, отелях, приемах и везде, где придется. В огромных количествах пишутся письма и петиции в поддержку того или иного решения, для чего в особо важных случаях организуются специальные кампании. Само собой разумеется, в Интернете публикуются готовые тексты - только вбей свое имя и кликни кнопку "послать". По телевизору то и дело можно видеть клип, в котором объясняют, например, что Китай использует труд заключенных, а потом говорят: звоните вашему конгрессмену (сенатору, министру, президенту) по такому-то телефону, скажите ему, что вы думаете о предоставлении Китаю привилегированного торгового статуса и его вступлении в ВТО.

"Что хорошо для General Motors, хорошо для страны", - заявил в 1952 году сенатскому комитету кандидат на пост министра обороны Чарльз Уилсон - и был утвержден. В советские времена у нас привыкли цитировать эту фразу как пример беспредельного цинизма, но теперь под ней подпишется любой русский предприниматель, поставив, впрочем, на место GM название собственной фирмы. Отечественный бизнес, разумеется, надо поддерживать и защищать. Проблема в том, что его интересы противоречивы даже в пределах одной отрасли. Но есть еще профсоюзы, есть объединения потребителей, защитники флоры и фауны, лобби иностранных компаний и правительств.

В списке журнала Fortune первые места по признаку влиятельности занимают Национальная оружейная ассоциация Америки, Американо-израильский общественный комитет, профсоюзное объединение АФТ-КПП (AFL-CIO), Торговая палата и Национальный комитет за право на жизнь. Далее следуют национальные ассоциации учителей, рестораторов, банкиров, губернаторов, промышленников, риэлтеров, строителей, кинопроизводителей, оптовых торговцев пивом, фермеров, грузчиков, работников автомобильной промышленности и страховщиков. Высокую активность проявляет в последнее время лобби онлайновой торговли, блокирующее налогообложение своих операций. Недавно в связи с многомиллионным групповым иском пострадавших от асбеста активизировалось асбестовое лобби. И так далее. С 1979 года американские лоббисты объединены в свою лигу.

По закону 1995 года, законодатель в год имеет право получить из одного и того же источника подарки на сумму не более 100 долларов. Цена одного предмета не должна превышать 50 долларов. Гонорар за публичное выступление не может составлять более 2000 долларов. Клинтон, кстати, подписал закон в канун Рождества, но вступил он в силу с 1 января следующего года. Так что конгрессмены смогли в последний раз получить привычные предпраздничные подношения, которые в СССР назвали бы продуктовыми наборами. А бывает ведь еще и Пасха, и день рождения, по случаю которого имениннику полагался дармовой торт.

Все это, впрочем, приятные, но мелочи. Куда важнее избирательные кампании. Львиную долю средств законодатели получают от комитетов политического действия (PAC), которые и есть не что иное, как лобби. Причем в отличие от индивидуальных пожертвований сумма взносов РАС не ограничена.

Особый вопрос - деятельность бывшего государственного чиновника. В 1997 году под следствие ФБР угодил не кто-нибудь, а отец Дейтонского мира Ричард Холбрук, нынешний посол США в ООН. Выйдя после подписания мирных соглашений по Боснии в отставку, он вернулся на Уолл-Стрит, в банк Credit Suisse First Boston, и уже в новом качестве вступил в контакт с бывшими коллегами по госдепартаменту. Между тем такие контакты до истечения определенного срока возбраняются.

Само собой разумеется, что никто не может запретить Холбруку частные встречи за кружкой пива, но лоббирование интересов фирмы - другое дело. Нам ли не знакомы ситуации, когда бывший высокопоставленный чиновник немедленно поступает на службу к частному капиталу, что называется, "за записную книжку" и тотчас начинает конвертировать свои связи в высоких сферах. Холбруку, в частности, вменялись в вину встречи с американскими дипломатами в Венгрии и Южной Корее. Однако агенты ФБР криминала в его действиях не обнаружили, о чем и доложили начальству. Тем не менее министерство юстиции предложило Холбруку сделку: признание своей гражданской ответственности и штраф в обмен на прекращение дальнейшего расследования. Но дипломат категорически отказался и от штрафа.

Настоящий фестиваль лоббизма начинается в Вашингтоне, когда конгресс получает президентский проект очередного бюджета. К дележу казенного пирога поспешают все. Отчаянный торг ведет каждый конгрессмен. Видимую часть айсберга являют собой команды переговорщиков Белого дома и конгресса. Почти всегда в последние годы битва затягивается, правительству в наступившем фискальном году нечем оплачивать свои счета, и конгресс еженедельно особым постановлением выделяет ему необходимые средства.

4. Лоббизм по - Российски.

В последнее время в России отмечается много десятилетних юбилеев. Завершается определенный цикл политического и экономического развития страны, начало которому положили бурные события 1989-1991 годов. Десятилетний рубеж переходят партии, банки, компании, биржи. Десять лет исполнилось и некоторым явлениям, составляющим неотъемлемую часть современной российской действительности. К их числу относится и пресловутый лоббизм. Недавно в Москве даже прошла конференция "Лоббизм в России: 10 лет теории и практики".

Слово "лоббизм" еще недавно считалось в нашем политическом лексиконе едва ли не ругательным. Это и неудивительно. Под лоббизмом у нас чаще всего понимается стремление некой отраслевой, региональной или корпоративной группы "протолкнуть" через парламент выгодный ей закон или добиться нужного решения от органов исполнительной власти, не останавливаясь при этом и перед откровенно незаконными действиями. Результаты такой "лоббистской" деятельности нередко противоречат интересам национальной экономики в целом.

Однако сейчас, похоже, предпринимаются серьезные попытки реабилитировать как само понятие, так и стоящее за ним явление. Основной пафос большинства выступлений на конференции заключался в стремлении показать, что различные формы закулисного давления и "пробивания" нужных решений, столь распространенные у нас сегодня, еще не есть подлинный, цивилизованный лоббизм в том виде, в каком он существует в развитых странах мира. Там лоббизм как раз важный элемент согласования интересов в обществе, инструмент обратной связи между государством и субъектами экономической деятельности. Чтобы прийти к подобному положению, нужно, во-первых, дать лоббизму законодательную базу, а во-вторых, поставить лоббистскую деятельность на профессиональную основу. Сейчас экспертами Государственной Думы и Института государства и права РАН подготовлен законопроект, предусматривающий создание специальных лоббистских организаций, представляющих определенные интересы. Такие организации подлежат регистрации в Минюсте, после чего они могут аккредитовать своих представителей при соответствующем органе власти. По мысли разработчиков закона, это позволит придать лоббизму открытый характер - появится возможность знать, кто и какие интересы представляет. Впрочем, пока в проекте не прописаны четко механизмы его реализации. К тому же появление "легального" лоббизма не приведет к автоматическому исчезновению его "теневых" и откровенно криминальных форм.

Если же закон будет принят, возникнет вполне конкретная проблема - кто составит когорту "официальных" лоббистов? Константин Токарев, генеральный директор Национальной ассоциации лоббистов, считает, что лоббист - это специалист, хорошо знающий определенный сектор рынка и на постоянной основе защищающий в государственных органах интересы его участников. Во время законодательной работы лоббист сможет стать для депутата ценным помощником, подготовить ему экспертную оценку по конкретной проблеме. Как видим, это сильно отличается от привычных картин российского лоббизма. Сейчас, однако, многие компании, прежде всего из-за слабого менеджмента, просто не готовы четко сформулировать и грамотно защищать свои интересы. Для правильной постановки дела необходимо организовать специальную подготовку лоббистских кадров.

Создание слоя профессиональных лоббистов само по себе не решит проблему. Вопрос гораздо сложнее. Одной из основных причин расцвета в современной России "теневого" лоббизма является специфика сложившегося в России политического режима. Среди его черт - отсутствие четкого понимания целей государственной политики. В условиях, когда нет осмысленной и целенаправленной воли, отдельные части государственного механизма остаются как бы предоставленными сами себе и становятся легкой добычей наиболее могущественных групп давления, к примеру, тех же самых олигархов. Эту ситуацию многие называют "приватизацией государства". Слабое и неэффективное государство не заинтересовано в объективной информации о положении дел в экономике, которую оно могло бы получить при условии налаживания нормального диалога с различными группами интересов. По словам директора Института проблем глобализации Михаила Делягина, отказ от такого "экономического барометра" провоцирует лоббистов на уход в "тень" и создает почву, благоприятную для коррупции.

Как изменить ситуацию? На этот счет существуют различные точки зрения. Сергей Марков, директор Института политических исследований, считает, что с приходом к власти Владимира Путина начнется "национализация" ранее "приватизированного" государства, так как Путин склонен к управлению в стиле западного менеджера и потребует от всех органов четкого и согласованного выполнения поставленных перед ними задач. Более пессимистичен председатель думского комитета по экономической политике и предпринимательству Сергей Глазьев. По его мнению, оздоровление отношений между властью и бизнесом невозможно без таких изменений действующей Конституции, которые поставили бы исполнительную власть под контроль общества и парламента, а также обеспечивали самостоятельность правоохранительных органов. Это позволит покончить с "особыми клиентами" власти, которые обладают политическим влиянием и пользуются им для решения своих корпоративных проблем.

Впрочем, названные обстоятельства, мешающие цивилизованному согласованию экономических интересов различных групп, слишком серьезны, чтобы их можно было бы решить принятием нового закона или сменой лидера. Пока в развитии российской государственности явно преобладает "олигархический тренд", а о равноправии всех участников рынка перед лицом государства остается только мечтать.