Основы и практика госуправления

В своей практической работе я хочу рассмотреть такую сложную и неоднозначную тему как система государственного управления в России. Работа моя состоит из двух основных частей: теоретической и практической. В теоретической части я попытался на основе анализа нормативных актов (в основном Конституции РФ и основных Федеральных Законов) составить четкое представление о системе государственного управления в РФ. Были рассмотрены: институт президентства в РФ, структура исполнительной, законодательной и судебной власти в России, а также местное самоуправление, рассмотренное на примере городского управления г. Череповца Вологодской обл. Практическая же часть состоит из описания управления организационной работы и государственной службы администрации Владимирской области, его структуры и основных направлений деятельности.

Итак перейдем непосредственно к государственному управлению.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник) . Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной "Краткой философской энциклопедии" государство понимается как " структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области". Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является " распространенность государственного управления на общество", так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к само регуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество , но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Итак, Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ.

Раздел I. Органы государственной власти РФ.

Глава 1. Институт президентской власти в РФ

Права, обязанности и статус Президента РФ закреплены в Конституции Российской Федерации. Выдержки из этого документа, которые дают полное представление о характере и особенностях должности Президента России, см. Приложение А.

Статья 80. О статусе Президента РФ.

Статья 81. О порядке избрания Президента РФ.

Статья 82. О порядке вступления в должность.

Статья 83. О назначении должностных лиц в органах государственной власти.

Статья 84. О назначении должностных лиц в органах государственной власти.

Статья 85. О правах Президента России.

Статья 86. О полномочиях Президента РФ во внешнеполитической сфере.

Статья 87. О полномочиях Президента РФ в военной сфере.

Статья 88. Об объявлении чрезвычайного положения.

Статья 89. О вопросах гражданства и помилования.

Статья 90. Об Указах Президента РФ .

Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике, какой Россия была в течение трёх четвертей XX века, такого рода институт был органически чужд. Полновластие Советов, соединение в них законодательной и исполнительной власти несовместимы с принципом разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти президента.

Поэтому идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая ещё в бывшем Союзе ССР, встретила значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской власти. Однако набирающие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и пост Президента СССР в 1990 г. был учреждён, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР.

Вскоре после этого аналогичный институт был установлен и в союзных республиках, где решения об этом принимались Верховными Советами.

В России вопрос об учреждении поста Президента решался более сложно. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против его введения, и по инициативе 1/3 депутатов был назначен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост был учреждён. В конституции РСФСР 1978 г. была включена статья, закрепившая принцип разделения властей, глава о Президенте Российской Федерации; приняты законы о Президенте Российской Федерации, О выборах Президента и другие необходимые нормативные правовые акты. Первый Президент Российской Федерации был избран путём прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г.

Конституция Российской Федерации 1993 г. внесла существенные изменения, затронувшие как статус Президента, так и порядок его избрания, компетенцию, процедуру отрешения от должности и др.

На основе конституционных установлений происходит и обновления соответствующего законодательства. Государственной Думой принят новый закон “О выборах Президента Российской Федерации”.

Порядок выборов Президента Российской Федерации и отрешения его от должности

Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется Конституцией (ст.81) и на её основе федеральным законом о выборах Президента Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией выборы главы государства осуществляются наиболее демократическим путём – на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На конституционном уровне не закрепляется, как и в отношении депутатов Государственной Думы, альтернативность выборов, однако в законодательстве о выборах она признаётся обязательной. Имела место она и в практике избирательной кампании при выборах первого Президента Российской Федерации.

Конституция определила и то есть требования, которым должен отвечать кандидат в Президенты. Для осуществления в высокой мере ответственных функций главы государства кандидат в Президенты должен обладать необходимым жизненным опытом. Поэтому установлено, что Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. По сравнению с законодательством зарубежных стран это достаточно низкий возрастной уровень.

Конституция исходит из принципа равного гражданства, не оговаривая в отличии от конституций некоторых стран СНГ, в качестве обязательного условия для Президента быть гражданином той или иной страны по рождению.

Не затрагиваются и такие условия, как обладание государственным языком, принадлежность к определённой национальности, что имеет место в ряде упомянутых выше конституций.

Конституция Российской Федерации, в отличие от ранее действовавшей, сняла указания на предельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, как показывает опыт многих зарубежных стран, и в весьма зрелом возрасте человек может сохранить достаточно высокий уровень здоровья, энергии, организаторских способностей и эффективно использовать свой большой политический опыт.

Новой нормой в Конституции Российской Федерации явилось введение требования о необходимости постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет для лица, избираемого Президентом. Этого требования не было в нормах прежней Конституции, а оно целесообразно, т. к. Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, его должны хорошо знать избиратели.

Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации”, принятый 21 апреля 1995 г., подробно определяет порядок назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предварительной агитации, финансирования соответствующих мероприятий, формирования и организации работы избирательных комиссий разного уровня, обжалования их решений и действий, составления списков избирателей, образовония избирательных объединений и блоков, голосования, определения и опубликования его результатов и т. д.

Выдвигать кандидата на должность Президента вправе избирательное объединение, избирательный блок и непосредственно избиратели, образовавшие инициативную группу в количестве не менее100 человек. Субъекты, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее одного миллиона подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов от требуемого общего числа подписей.

Выборы проводятся только в том случае, если зарегистрировано не менее двух кандидатов.

Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесённых в списки избирателей.

Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если не один из кандидатов не избран, начинается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

В таком случае избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, при условии, что это число больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.

Закон предусматривает и условия, на которых проводятся повторные выборы.

Конституция предусматривает, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Это установление имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, появлению и сохранению стойких корпоративных групп, закрытию путей притока в эшелоны власти свежих, новых сил, политических деятелей и лидеров нового поколения. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не закрывает путь способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, к выдвижению на другой срок, кроме очередного.

После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность, которое происходит на тридцатый день со дня официального объявления о результатах выборов.

Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Присяга приносится народу. Её текст установлен в ст. 82 Конституции. Он сформулирован следующим образом: “Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу”.

Местопребыванием Президента, его резиденцией является столица России – Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России.

Главным символом президентской власти в Российской Федерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, установленный указом президента от 15 февраля 1994 г. Местонахождением оригинала штандарта (флага) является служебный кабинет в резиденции Президента в столице России – городе Москве. Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над другими резиденциями во время пребывания в них Президента, устанавливается и поднимается на транспортных средствах Президента. Описание штандарта дано в названном Указе Президента.

Осуществление ответственных полномочий, возложенных Конституцией на Президента, требует достаточно высокого уровня защищённости его статуса. Это необходимое условие для того, чтобы мотивация воли Президента основывалась на высших, долгосрочных государственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладе политических противоборствующих сил в Парламенте, популистских интересов.

В соответствии со ст. 91 Конституции Президент обладает неприкосновенностью. Однако в Конституции предусмотрен институт отрешения Президента от должности. Это высшая мера ответственности Президента. Порядок отрешения Президентом от должности установлен ст. 93 Конституции. Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным, особенно с учётом теперешней политической ситуации в России, расклада сил в парламенте.

Поэтому вполне правомерно Конституция установила достаточно сложный порядок отрешения. Инициатива об этом уже не может исходить от одного депутата (как бывало ранее). Для этого требуется не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд даёт заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. В обеих палатах эти вопросы решаются двумя третями голосов от общего числа депутатов (членов). Сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности, как “нарушение конституции, закона и присяги”. По действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержании, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трёхмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклонённым.

Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением сроком его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Президент прекращает исполнения полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы президента должны состояться не позднее трёх месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Конституция 1993 г. не предусматривает должность вице-президента. В принципе это необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конституционную практику других стран, не знающих такого института, решено не вводить его в России. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Правовой статус Президента Российской Федерации

Стержневой основой характеристики правового статуса любого учреждаемого Конституцией государственного органа являются: 1) установленная в ней дефиниция, обобщёно определяющая его функциональное назначение, и 2) место, которое ему отводится в системе органов государственной власти. Последний признак хотя и является производным, но имеет самостоятельное правовое значение, поскольку в нём выражается лежащая в основе Конституции Российской Федерации концепция построения системы государственной власти.

Исходя из этого, отправными правовыми установлениями применительно к анализу статуса Президента Российской Федерации является ст. 80 Конституции Российской Федерации и место главы, посвящённой Президенту Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации.

Статья 80 определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства.

В ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации.

Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной.

Признание Президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. В частности, такая дефиниция применялась к определению статуса Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время такого рода характеристика президентов содержится в конституциях большинства стран СНГ.

Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из её ветвей.

Однако данное положение не даёт никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от неё. Каждая из них осуществляет конституционно закреплённые за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определёнными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система “сдержек и противовесов”, способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской Федерации, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.

В Конституцию Российской Федерации заложена система гарантий, препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации достаточно коротким четырёхлетним сроком, порядком его всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, недопустимостью занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отрешения его от должности, признания не соответствующими Конституции Российской Федерации на основе решения Конституционного Суда Российской Федерации и др.

Закрепляя статус Президента Российской Федерации как главы государства, Конституция в статье 80 конкретизирует в обобщённой форме связанные с этим функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества – незыблемости конституционного строя, независимости в целостности государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент Российской Федерации несёт персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов защиты Конституции Российской Федерации и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

В установленном Конституцией Российской Федерации порядке Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации.

В реализации всех этих функций Президент Российской Федерации может использовать только закреплённые за ним конституционные полномочия, действовать в рамках Конституции Российской Федерации

Это относится и к такой функции Президента Российской Федерации, как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, не может им противоречить. Имеет значение и тот фактор, что Президент Российской Федерации идёт на выборы с определённой программой, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей

Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, делают последние достоянием депутатов, народа, партий, общественности. Это даёт возможность в случае необходимости корректировать политику Президента Российской Федерации с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Как глава государства Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Важным аспектом в характеристике статуса Президента является само место главы о Президенте в Конституции. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о представительных и законодательных органах власти.

Новое место главы о Президенте в ныне действующей Конституции Российской Федерации является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме невключение Президента непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Это является предпосылкой, необходимой для обеспечения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России.

Компетенция Президента Российской Федерации

Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

I. Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти.

Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами:

1) Поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов государственной власти.

Поскольку реализация его программы в основном ложится на органы исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны.

2) Составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип разделения властей не допускает, чтобы какой-либо орган государственной власти Российской Федерации был обязан своим “рождением” только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал.

Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент и Федеральное Собрание –Парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо Парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

В отношении формирования исполнительной власти по названным выше причинам полномочия Президента наиболее широки.

Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.

Подобный порядок формирования Федеральных органов государственной власти должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.

На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий, связанных с деятельностью Государственной Думы (ст.84). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных Конституцией.

Президент подписывает и обнародует федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации предусмотренных в ст.125 Конституции нормативных актов, о толковании Конституции.

Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в статье 134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции.

II. Большой объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.

Президент по Конституции не является главой исполнительной власти. Поэтому снята действовавшая ранее конституционная норма о том, что Президент “руководит деятельностью Совета Министров”. Однако специфика полномочий Президента и Правительства, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законом, международным обязательством Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности своих полномочных представителей в субъектах федерации.

III. Как глава государства Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он определяет основные направления внешней политики страны, ведет переговоры и подписывает междугородные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности.

Ему представлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президент Российской Федерации уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.

IV. Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.

Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлена конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в институт разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом. Он назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условие обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей.

V. К полномочиям Президента Российской Федерации как главы государства отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий, осуществление помилования.

VI. Президент в целях реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность.

Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации;

Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Для обеспечения выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента, что закреплено на конституционном уровне (ст.83 п. “и” ).

Во главе Администрации стоит Руководитель Администрации.

Администрация не представляет собой орган государственной власти. В ее функции входит создание всех необходимых организационных, информационных консультативно-правовых, материально-технических и других многосторонних условий, без которых невозможно осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Глава 2. Федеральное Собрание .

Совет Федерации и Государственная Дума.

В конституции статьи определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных

интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю

палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия (см. ст. 93, 102, 106).

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-3).

Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать и