Сравнительный анализ госслужбы в России и США
Способ организации государственной службы приобретает особенно важное значение в условиях демократии. От этого во многом зависит , насколько полно будут восприниматься и воплощаться на практике насущные требования избирателей; насколько прочной и эффективной станет обратная связь между государством и гражданским обществом и в конечном итоге прочность политического режима. В свою очередь способ организации государственной службы напрямую зависит от господствующих среди политиков представлений о ее задачах, основных функциях, критериях эффективности.
Данная работа является обзорным рассмотрением организации государственной службы в двух демократических странах - России и США. Понятие государственной службы. Что вкладывают в него у нас и что на Западе? В чем сходство и в чем различия, положение в современном государственном управлении, уровень правовой обеспеченности - это те вопросы, ответы на которые я и попытаюсь сформулировать в данной работе.
2.Понятие государственной службы.
В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы.
Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.(1)
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.
Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками ( деятельность за вознаграждение) , государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.
Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности.
Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций.
В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.
Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих , в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. Административно- правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института.
Административное право обслуживает прежде всего государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления.
Специфическая концепция государственной службы в России положена в основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995г. « Об основах государственной службы РФ»(2). В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности определенных категорий.
Данные специфические признаки государственной службы распространяются, по сути, на государственное устройство любой страны.
Нам же интересны специфика становления и изменения принципов государственной службы для каждой из рассматриваемых нами стран.
3. Становление государственной службы России.
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят корнями в глубины времени более чем на тысячу лет. Наша страна переходила от этапа к этапу постепенно, от дружинной «администрации» к дворянской, далее к государевой службе, главным достижением которой, в свое время была «Табель о рангах».
Часто дата ее принятия (24 января 1722 г.) отождествляется с началом государственной службы в России. «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой.
Далее история государственной службы проходила непосредственно соответствуя истории монархической России. Точку в этой истории поставила революция 1917г.
Формирование после прихода большевиков к власти в октябре 1917г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семидесяти лет, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы. Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Кадровый корпус госслужащих первоначально формировался прежде всего из членов РКП(б).
Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода к власти большевиков, но в полном своем виде оформился только к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х - полстолетия ( номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990г.). Руководящие посты могли быть заняты только членами КПСС, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности компартии, военизированный характер.
Распад СССР и появление на его месте нескольких государств, самостоятельных субъектов международного права, падение союзного центра остро поставили перед Российской Федерацией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности.
При этом приходилось одновременно строить новое государство, выводить из паралича механизмы управления в условиях крушения административно-командной системы и искать пути выхода из всеобъемлющего кризиса в экономике.
Командно-административная система привела к росту бюрократизма, волокиты, ведомственной неразберихи, коррупции, безответственности. Необходимо было искать новые пути решения назревавших проблем в сфере управления.
Демократические преобразования требовали изменения властных структур. Новые «правила игры» требовали новых «игроков». Но на самом деле, если касаться вопроса преемственности номенклатуры нынешней - «демократической» и прежней «коммунистической», то мы увидим интересную картину. По данным социолога О. Крыштановской, в 1995г. в правительственных структурах 75% были выходцами из старой советской номенклатуры. Эти цифры ставят под сомнение официальный тезис о демократической революции в руководящих органах. Но речь сейчас не об этом.
4. Современная российская государственная служба.
5 июля 1995 г. Госдума приняла Федеральный закон « Об основах государственной службы РФ»(3). Согласно Закону все служащие разделены на три категории: А., Б, и В. Высшие чины категории А ( президент, премьер, депутаты, министры) к государственным служащим не относятся ( часть вторая, П.1, ст. 2), ибо осуществляют политические функции. Их обслуживают чиновники из категории Б ( помощники, советники, консультанты, полномочные представители и др.), период пребывания которых в должностях ограничен сроком, на который избираются или назначаются лица из категории А. За теми, кто входит в категорию В, закрепляются как бы обслуживающие функции на постоянной основе. Таким образом возрождается «сословная иерархия».
Итак : категории Б и В образуют государственные должностигосударственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. А государственные должности категории А , как уже говорилось, не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.
Подобная практика противоречит общепринятым правилам гражданской службы в развитых странах Запада ( в том числе США ). Там, как известно, на службе у государства стоят все - от канцелярского служащего до президента. Полномочия у них разные, но правила поведения, нормы морали и ответственность перед законом одинаковые.
Неотнесение должностных лиц категории А к государственным служащим означает , по сути , что формально их не касаются ограничения деятельности государственных служащих, приведенные в статье 1 Закона о госслужбе РФ под рубрикой «не в праве» . Этот список содержит стандартный набор запретов для чиновников:
* заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой;
* быть депутатом;
* заниматься предпринимательством; состоять в управлении коммерческой фирмы;
* быть поверенным третьих лиц в госоргане;
* использовать в личных целях средства и информацию служебного характера;
* получать гонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего;
* получать подарки и иное вознаграждение даже после выхода на пенсию;
* выезжать за границу за государственный счет не иначе, как в командировку;
использовать свое положение в интересах политических партий, религиозных и иных объединений и т.д.
Если строго следовать букве Закона о госслужбе в РФ, то можно обнаружить, что закон противоречит высшей конституционной норме: «перед законом все равны» . Получается, что все равны , но некоторые « равнее» ? Привилегии правящей элиты, закрепленные в этом законе, можно назвать чисто российским изобретением, по сравнению с другими демократическими странами с подобными формами управления.
Как уже говорилось в США президент и правящая элита подчинены конституции равно, как и все остальные служащие.
Для сравнения, хотелось бы представить несколько принципов этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата США, принятых в 1990г.(4) Очень интересно сравнение нашего «не в праве», хотя бы с одним принципом, который было бы полезно воспроизвести целиком:
n государственная служба есть «служба общественного доверия», что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов. - Интересно не правда ли ?
n служащий госучреждения не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость , от любого лица или организации, желающей получить содействие в том или ином вопросе и т.д. А вот это уже похоже на наши запреты, даже по формулировке.
Разумеется, Закон о госслужбе в РФ содержит также ряд позитивных норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса государственной службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего ( перечисленные выше ). Однако в целом все же существует распространенное мнение о том, что Закон, созданный элитой для себя, исходя из сиюминутных интересов и без учета долговременных задач построения правового государства на руинах командно-административной системы, лишь оформляет на бумаге желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.
Итак, мы выяснили, что в России не все государственные служащие - государственные служащие. Кто же такие государственные служащие в России ?
В соответствии с Законом о госслужбе в РФ государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. (5)
Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону о госслужбе РФ, государственными служащими не являются.
По Закону о госслужбе РФ государственной является должность в Федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп:
а) высшие государственные должности государственной службы -пятая;
б) главные государственные должности государственной службы - четвертая ;
в) ведущие государственные должности государственной службы - третья ;
г) старшие государственные должности государственной службы - вторая ;
д) младшие государственные должности государственной службы - первая группа.
Применимо к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего:
а) действительный государственный советник РФ 1,2 и 3 класса - государственным служащим высших государственных должностей;
б) государственный советник РФ 1,2 и 3 класса - государственным служащим главных должностей ;
в) советник РФ 1,2 и 3 класса - государственным служащим старших должностей ;
г) советник государственной службы 1,2 и 3 класса , референт государственной службы 1,2 и 3 класса - государственным служащим младших должностей.
Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей РФ и , являющемся его частью, Реестре государственных должностей государственной службы РФ. К последнему прилагается перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.
5. История государственной службы в США.
История американской государственной службы заметно отличается от истории этого института в странах Европы и уж тем более в России . Она - детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти, будь она светская или духовная, лежало в основе «идеальной», внеэкономической части мотиваций действий как первых, так и последующих поколений колонистов.
Принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле» лег в основу того уклада, который называют «великим американским экспериментом».
Американские исследователи обычно разделяют путь развития идеологии государственной службы на следующие условные основные периоды:
* правление «наследников и джентльменов» 1789-1829 гг.
* правление «людей, пробившихся собственными силами» 1829-1883 гг.
* возобладание принципа «общего блага» 1883-1906 гг.
* господство «научного управления» с 1906 г.
На раннем этапе госслужба США формировалась на основе прямых заимствований из опыта госслужбы Великобритании, где традиционно важными элементами госслужбы считалось противоборство двух краеугольных принципов - силы и заслуг. На американской почве они трансформировались в принципы организации государственной службы на основе «системы добычи» (spoils system) и , основанной на предпочтении правления просвещенных, знающих, «системе заслуг»(merits system). История развития государственной службы в США это история противоборства этих двух принципов.
* В первый условный период сформировались две основные группы государственных служащих.
В первую входили высшие должностные лица, которые были на виду и пользовались значительным влиянием на процесс принятия решений ( члены кабинета и их ведущие помощники, послы, губернаторы, руководители федеральных агентств и др. ). Они получили название «политических назначенцев» ( political executives) и составляли в то время почти 25 % всех государственных служащих .
Вторую группу составляли сотрудники государственных органов среднего и низшего звена - клерки, таможенники, судьи и шерифы, почтовые служащие и др. В основном это были представители высшего среднего класса. Они имели высокий уровень образования и рассматривали государственную службу как социальный долг. Таким образом, в ранний период госслужба США формировалась посредством патронажа и состояла главным образом из «наследников» общественного статуса, собственности и др. Людей, пробившихся своими силами , в ней практически не было. Однако такая организация государственной службы была эффективной - престиж ее был высок, коррупция среди чиновников - очень низкой.
* Начало второго периода обычно датируют приходом в Белый дом президента Э. Джексона, выигравшего выборы в 1828г.
Президент Джексон попытался демократизировать госслужбу, обеспечить приток в нее представителей всего населения страны. Однако успех его на федеральном уровне был весьма скромным. По.-другому обстояло дело на местном и штатном уровнях. Упразднение старой «системы заслуг» привело к безраздельному господству «системы добычи» с характерным периодическим состоянием хаоса в государственном управлении. «Система добычи» способствовала коррупции и злоупотреблению властей. В результате ко второй половине XIX в. в США произошла деградация государственной службы, которая стала гораздо меньше отвечать критериям ответственности перед общественностью и отражать ее интересы, чем это было в конце XVIII в. Общественное мнение все больше склонялось в пользу реформы государственной службы.
* Третий период, период возобладания принципа «общего блага», стал ключевым с точки зрения становления современной системы государственной службы.
Американцы не пошли по пути огульного отрицания джексоновского времени и постарались так изменить сложившуюся практику, чтобы не испортить главного достижения «системы добычи» - регулярной смены государственных служащих, что было главной гарантией против формирования у них кастовости.
Главный упор в реформе был сделан на то, чтобы государственная служба имела возможность представлять общество в целом. Ее открытость оставалась главным приоритетом реформаторов.
Важнейшим итогом общественной компании за реформу стал закон Пендлтона 1883г.
По мысли составителей закона Пенделтона, политические цели должны определяться выборными народными представителями, которые производят назначения на определенное количество постов, способы же достижения этих целей (собственно административная работа) - компетентными профессиональными служащими.
Закон защитил профессиональные категории госслужащих от прямого политического давления и произвола «патронажной системы», оговорив категории постов, которые могли замещаться без сдачи квалификационных экзаменов. Тем самым было законодательно закреплено выделение в рамках единой государственной службы огромного отряда администраторов, той части государственной службы, которая получила в американской практике наименование гражданской службы (civil service).
Таким образом, в рассматриваемый период идеология и практика государственной службы в США претерпели кардинальные изменения. Было раз и навсегда установлено: чтобы оставаться политически нейтральной, указанная служба должна в определенной степени быть независимой от президента и конгресса. Такая организация государственной службы стала моделью, по которой создавались аналогичные агентства на штатном и даже местном уровне
* Реформа государственной службы создала почву для углубления специализации и совершенствования технологии государственной работы.
Особенностью нового этапа как раз и стало внедрение в идеологию и практику государственной службы принципов научного управления. В этот период административная работа превратилась в респектабельную сферу деятельности и даже научную дисциплину.
Доктрина научного управления включала в себя следующие основные принципы:
* рационализация - опора управления на разумные решения, основанные на изучении вопроса;
* планирование - прогнозирование объективных условий и будущих потребностей как основа создания каждой конкретной программы;
* специализация - использование в процессе управления только соответствующих материалов и инструментов, продуктов и специалистов;
* стандартизация - закрепление в практике лучших образцов и достижений;
* измерение - определение точными количественными методами анализа личного вклада каждого служащего в решение задачи, эффективности его работы и квалификации.
Теория научного управления послужила основой для новой стандартизации должностей, их классификации. В частности, появился закон о классификации должностей госслужащих от 1949 г., установивший 18 градаций должностей для Гражданской службы.
6. Современный этап госслужбы - гражданской службы в США.
Начало современной гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883г. тем самым законом Пенделтона о котором уже говорилось чуть ранее. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее «система добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.
В последующие годы законодательство неоднократно изменялось.
Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978г. Этим законом вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа:
* Управление по руководству персоналом;
* Управление особого советника;
* Совет по охране системы заслуг.
Им поручалось выполнение трех различных функций, выполнявшихся ранее Комиссией: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушения правовых норм; 3) вынесение решений по таким случаям.
Помимо этого, Закон 1978 г. создал новую группу служащих -Службу Высших Руководителей ( СВР ). Для СВР установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения.
Известно, что одной из целей администрации Клинтона являлось обновление госаппарата. Это, вчасности, относится и к СВР, так как данный институт играет важную роль в проведении реформ.
Придя к власти в 1992г., администрация Клинтона предприняла попытку реформировать существующую систему государственной службы,. С этой целью была создана комиссия во главе с вице-президентом А. Гором. После шести месяцев работы комиссия выдвинула более 100 предложений по реформе госслужбы. Причем, все рекомендации нацелены на изменение системы государственной службы таким образом, чтобы работающие в ней люди, как можно в большей степени отвечали не за процесс, а за результат.
7. Civil service и госслужба.
На сегодняшний день категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и т.п.).
В США государственным служащим в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.(6) Следовательно, правомерно было говорить о том, что в американской системе власти любое лицо является государственным служащим, от президента до почтового служащего.
В то же время в специальной литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской службой», охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чиновников, сменяемых на основе «системы добычи». Характерно, что на русский язык все эти термины переводятся, как «государственная служба».
Можно говорить о скорейшем соотнесении терминов «государственная служба» в русском языке и «правительственная служба» в США, т.к. именно эти понятия видятся мне как синонимы. Гражданская служба - это особое понятие государственного устройства США.
Ввиду того, что конституция США обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов управления стала прерогативой власти штатов и местного управления.
В результате, с юридической точки зрения, в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно-территориальному признаку на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит в свою очередь из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично.
Если сравнить с российским устройством, то в первую очередь необходимо упомянуть о принципе федерализма , в соответствии с которым различаются:
n федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ ( п. «т» ст. 71 Конституции РФ);
n государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении (п. 3, ст. 2 Закона об основах госслужбы в РФ).
Сравнивая понятия гражданской службы, мы видим яркие различия. Под гражданской службой в США понимают совокупность государственных учреждений, которые финансируются бюджетом (включая социальных работников, коммунальные службы и т. д.)
В РФ работники образования и медицины в число государственных служащих не включены, а под госслужбой понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».
В этом главное различие между civil service и государственной службой РФ.
8. Заключение.
Существование различий между организациями государственной службы в России и в США несомненно по многим причинам. Некоторые из них обусловлены факторами не поддающимися сравнению. Например исторический период возникновения и развития службы у нас и в США. Россия - страна с вековыми традициями, в истории которой нашли отражение разные периоды и формы правления и связанная с этим история государственной службы. США - молодое демократическое государство, несомненно идущее по своему ни на кого не похожему пути. У наших стран абсолютно разные бюджетные, административные, государственно-правовые условия, на фоне которых можно все таки сделать попытку сравнения способов организации государственной службы. Что я и постаралась в какой-то мере отразить в своей работе.
9. Список литературы.
1. Закон об организации государственной службы в РФ.
2. Д.Н.Бахрах. Административное право. Учебник М. 1996г.
3. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Административное право, Учебник, М.1999г.
4. А.В. Пикулькин Система государственного управления М. 1997г.
5. А.В. Оболонский Государственная служба, М.1999г.
6. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М.Энтина, Конституционное право зарубежных стран, М. 2000г.
7. В.В. Чубинский, Государственное управление и государственная служба за рубежом, Курс лекций, СПб 1998г.
Журнальные статьи:
1.А.Силин, Госслужба в РФ и на Западе; Человек и труд №12 1998г.
2.Ю.К.Абрамов, Эволюция концепции госслужбы в США; США №1 1997г.