Правовые акты управления

Министерство образования Российской Федерации

Челябинский Государственный Университет

Юридический факультет

Контрольная работа

По дисциплине: Административное право

III вариант

Челябинск, 2001 г.

План:

I. Первая часть задания

Правовые акты управления.

1. Виды актов управления

2. Акты управления федерального Правительства

3. Ведомственные акты управления

4. Акты управления субъекта Российской Федерации

5. Условия эффективности актов управления

6. Прекращение действия акта управления

II. Вторая часть задания

Положениео Федеральной службе налоговой полиции РФ

1. Общие положения (пп.1-6)

2. Основные задачи ФСНП (п. 7)

3. Функции ФСНП России (п. 8)

III. Третья часть задания

ПЕРВАЯ ЧАСТЬ ЗАДАНИЯ

Правовые акты управления.

Виды актов управления

В условиях огромного разнообразия рассматриваемых право­вых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппи­ровать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.

I. По юридическому содержанию следует различать несколь­ко категорий актов.

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или от­меняют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкрет­ным лицам, рассчитанные на многократное применение в слу­чаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты го­сударственной администрации являются важнейшими источ­никами права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источни­ками трудового, земельного права и т. д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей. Но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. По кругу лиц, на которых распрост­раняются нормы, их источники можно поделить на:

• акты общего значения (федеральные, республиканские, об­ластные, краевые, окружные, городские, районные, поселко­вые, сельские);

• межведомственные акты;

• внутриведомственные (в том числе локальные) акты.

2. Индивидуальные акты — это решения субъектов админис­тративной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон­кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприме-нительными актами, они порождают, изменяют, прекращают пра­воотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью ин­дивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдик-ционные решения (по спорам, жалобам, использованию прину­дительных средств). По юридическим последствиям индиви­дуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы'.

3. Общие акты либо содержат общие кратковременные пред­писания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определен­ным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы пра­ва и правоприменительные решения либо даже еще и общие требования.

II. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безо­пасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты нахо­дят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

III. По функциональной роли можно различать акты плано­вые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функци­ям административной деятельности. Довольно часто решения ис­полнительной власти связаны сразу с несколькими функциями адми­нистрации, они полифункциональны.

IV. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

• дискреционные АГА, принимаемые в условиях свободы ус­мотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение оз­начает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конк­ретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во вни­мание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать реше­ние из большого числа возможных и законных вариантов;

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из не­скольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД впра­ве оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться уст­ным замечанием);

• акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

V. По степени сложности решения АГА могут быть про­стыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строи­тельстве атомной электростанции, о выводе войск из Афгани­стана).

VI. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

• немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

• с даты, указанной в самом акте;

• в срок, указанный в другом акте;

• после государственной регистрации и официального опуб­ликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов Федерации, затрагивающие права граж­дан или носящие межведомственный характер.

VII. В зависимости от порядка принятия различают акты кол­легиальные (принимаемые простым или квалифицированным боль­шинством от общего числа членов коллегиального органа или от чис­ла присутствующих на заседании¹) и единоличные. Последних на­много больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

VIII. Если анализировать акты в зависимости от объекта орга­низационного воздействия, то полезно учесть решения по сельс­кому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здра­воохранению, административной опеке и другим вопросам.

Очевидно, что АГА можно группировать по многим другим критериям: субъектам, их издавшим, действию по кругу лиц, времени издания и др.

Акты управления федерального Правительства

В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановле­ния и распоряжения.

Правительственные акты обладают следующими отличительны­ми признаками:

• это исполнительные, подзаконные акты, детализирующие и кон­кретизирующие отдельные положения федеральных законов и указов Президента;

• среди них много актов межотраслевого, общерегламентационного характера, комплексно регулирующих различные сферы и области жизни страны;

• это акты, занимающие высшую ступеньку в иерархии актов фе­деральной исполнительной власти, выступающие фундаменталь­ной основой для ведомственных нормативных актов;

• эти акты обязательны к исполнению на всей территории РФ;

• исполнение этих актов обеспечивается системой федеральных органов государственной власти.

Следует различать следующие правовые основания для изда­ния правительственных актов. Во-первых, Правительство издает «инициативные акты» на основе норм о компетенции, управомочи-вающих его осуществлять правовое регулирование той или иной сферы общественной жизни. Во-вторых, Правительство принимает акты во исполнение федеральных законов — в законе может со­держаться бланкетная норма, определяющая, что тот или иной поря­док (деятельности, реализации прав) устанавливается Правитель­ством, или указывается на конкретный правовой акт (положение, правило), который следует утвердить Правительству, либо в статье о введении в действия закона Правительству дается поручение при­вести свои акты в соответствие с ним в определенный срок. В-третьих, обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Феде­рации.

В том случае, если федеральный закон не предусматривает кон­кретный срок для принятия правительственных актов, этот срок оп­ределяется по усмотрению Правительства и закрепляется в плане его правотворческой деятельности. Правительственные акты, издава­емые во исполнение указов Президента, должны быть приняты не позднее чем в месячный срок после вступления в силу соответствую­щих указов, если этими указами не установлен иной срок.

Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издают­ся в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями. В практике правительственного нормотворчества нередко встречаются постановления, носящие индивидуальный ха­рактер (о назначении на государственную должность), и распоряже­ния, носящие нормативный характер (о структуре аппарата Прави­тельства), что не может быть признано обоснованным.

Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства, а в период его отсутствия — испол­няющим обязанности Председателя.

Постановления Правительства могут приниматься на заседани­ях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правитель­ства, либо принимаются Председателем Правительства в пределах его компетенции. Акты, принятые Президиумом Правительства, мо­гут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Распоряжения Правительства являются актами, принимаемыми в порядке единоначалия его Председателем либо по его поручению первым заместителем Председателя Правительства.

Постановления Правительства можно дифференцировать по функциональному предназначению:

• программно-целевые акты, обеспечивающие экономические, со­циальные и правовые условия развития определенных сфер и отраслей жизнедеятельности;

• регламентационные акты, устанавливающие правила деятель­ности или порядок реализации прав и обязанностей граждан и организаций;

• статутные акты, закрепляющие правовое положение органов исполнительной власти и иных государственных организаций и их должностных лиц;

• правонаделительные акты, управомочивающие государствен­ные органы и их должностных лиц на совершение определен­ных действий;

• внутриорганизационные акты, определяющие деятельность ап­парата Правительства.

От правовых актов Правительства следует отличать иные виды служебных, управленческих документов, таких, как письма, поручения, обращения, заявления и т.д. В отличие от правительственных актов они либо не содержат одностороннего, юридически-властного воле­изъявления, либо принимаются за рамками надлежащей правовой процедуры.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, проекты правительственных актов вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами и организациями. Все проекты по­становлений Правительства, имеющие нормативный характер, в обя­зательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Рос­сийской Федерации, а проекты актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, согласовываются с Министерством финансов Российской Федерации.

Проекты правительственных актов вносятся после проведения необходимой экспертизы (юридической, экологической, научно-тех­нической). В качестве приложения они должны иметь пояснитель­ную записку, содержащую расчеты, обоснования и прогнозы социаль­но-экономических и иных последствий их реализации.

Постановления Правительства, если они затрагивают права, сво­боды и обязанности граждан и организаций, вступают в силу по исте­чении семи дней со дня их первого официального опубликования, но не ранее дня их официального опубликования; со дня их подписания, в том числе постановления, содержащие сведения, составляющие го­сударственную тайну или сведения конфиденциального характера; с иной даты, указанной в самом постановлении. Распоряжения Пра­вительства вступают в силу со дня их подписания, если в них не указан иной срок.

Постановления Правительства подлежат официальному опубли­кованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безот­лагательно. Распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания.

Акты Правительства могут быть отменены Президентом в слу­чае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.

Ведомственные акты управления

Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в даль­нейшем — центральных федеральных органов) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

Среди них следует выделить:

• индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

• нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют право­вые нормы).

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов (в дальнейшем — ведомственные норма­тивные акты, или ВНА) можно разделить на:

• внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

• общего действия (общеобязательные).

Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.

Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотвор­чество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно пре­доставлено, например, Государственному комитету по управлению го­сударственным имуществом Российской Федерации, Государствен­ной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.

В большинстве же случаев нормотворческие полномочия цент­ральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства.

Еще одно основание издания ВНА — делегация, то есть пре­доставление центральному федеральному органу вышестоящим орга­ном власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции.

Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов ис­полнительной власти и их государственной регистрации»¹ (в даль­нейшем — Правила). Их вправе издавать только центральные фе­деральные органы. Структурные подразделения центральных феде­ральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.

Правила ограничивают наименования ВНА исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положе­ния, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание ВНА в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого поло­жения².

Издание ВНА включает в себя следующие стадии:

1) подготовительные работы;

2) разработка проекта акта;

3) принятие акта;

3) государственная регистрация акта;

4) опубликование акта.

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководи­телем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:

• наименование органа (органов), издавшего акт;

• наименование вида акта и его название;

• дату подписания (утверждения) акта;

• номер акта;

• наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Частое явление — совместная нормотворческая деятельность центральных федеральных органов. Она может выражаться в изда­нии ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».

Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России.

В соответствии с Правилами государственной регистрации под­лежат ВНА:

• затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина;

• устанавливающие правовой статус организаций;

• имеющие межведомственный характер

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государ­ственную тайну, или сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, ко­торое принимает окончательное решение о необходимости регист­рации.

Государственная регистрация включает в себя:

• юридическую экспертизу соответствия нормативного акта зако­нодательству Российской Федерации,

• принятие решения о необходимости государственной регистрации,

• присвоение регистрационного номера,

• занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти.

ВНА за исключением актов или отдельных их положений, со­держащих сведения, составляющие государственную тайну, или све­дения конфиденциального характера, подлежат официальному опуб­ликованию.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в тече­ние дня после регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая лите­ратура» Администрации Президента Российской .Федерации, в на­учно-технический центр правовой информации «Система» и в Ин­ститут законодательства и сравнительного правоведения при Прави­тельстве Российской Федерации.

Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы ра­зумно обязать Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты в Бюллетене Минюста или ином официальном издании:

По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА приобретают юридическую силу после их официального опуб­ликования, если в самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.

Так, постановления ФКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня их опубликования, если в самих постановлениях не пре­дусмотрен иной срок вступления их в силу.

Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим ко­митетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают бо­лее льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты зако­нодательства Российской Федерации обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).

Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров не предусмотрено иное.

Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА — одно из средств реализации положения ст. 15 Конституции России:

«Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства ничего не сказано об обнародовании ранее не опуб­ликованных актов российских и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15 Конституции России. Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются Положе­нием o^\ медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР. Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы российских ведомств в течение одного года из­дать взамен старых новые ВНА или опубликовать старые, затраги­вающие права граждан. Жаль, что практика, нарушающая ст. 15 Кон­ституции, все еще не прекращена.

Значение государственной регистрации и опубликования ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда на­рушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.

Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федера­ции. Так, Верховный Суд рассмотрел, заявление гражданина Пукшанского о признании незаконными отдельных положений совмест­ного нормативного акта Министерства труда Российской Федера­ции и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенси­онное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нор­мативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юс­тиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.

Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвер­дившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.

Минюсту поручено передавать сведения о нормативных право­вых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законо­дательству, в средства массовой информации.

Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства, представ­ляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.

Акты управления субъекта Российской Федерации

В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его государственной администрации. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности зависит со­стояние всей нормативно-правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты государственной администрации в регулирова­нии общественных отношений, являясь наиболее многочисленным ви­дом правовых актов, издаваемых широким кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они «обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной безо­пасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей граж­дан, организации деятельности исполнительной власти.

Во многих субъектах Федерации приняты специальные законы о правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статус субъектов правотворческой деятельности с различной компе­тенцией, устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила правотворческой техники.

Можно выделить следующие признаки актов государственной администрации субъекта Федерации:

• это подзаконные акты;

• это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно-территориального образования;

• это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид пра­вовых актов;

• эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр обще­ственных отношений;

• эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую

систему.

В качестве правовой основы их принятия выступают федераль­ные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов Федерации и акты государственной администрации более высокой юридической силы. Законом Краснодарского края «О правотворче­стве и нормативных правовых актах Краснодарского края» запреща­ется издание правовых актов без указания правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти акты признают­ся юридически ничтожными.

Основанием для издания административных актов могут слу­жить обязательства, вытекающие из договоров и соглашений, в кото­рых участвует администрация. Федеральное законодательство, как правило, не содержит прямых предписаний об издании субъектами Федерации административных актов. Правительство РФ зачастую ограничивается формулировками рекомендательного характера. Ду­мается, что взаимосвязь между административными актами субъекта Федерации и федеральными, в особенности актами федерального Правительства, должна быть более тесной, поскольку олицетворяет единство системы исполнительной власти в России. В основном акты государственной администрации принимаются во исполнение законов субъектов Федерации, детализируя и конкретизируя их от­дельные положения.

К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:

• акты главы исполнительной власти — указы президента, поста­новления, распоряжения губернатора или главы администрации;

• акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции — постановления и распоряжения прави­тельства;

• акты органов исполнительной власти специальной компетенции — приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, го­сударственных комитетов, департаментов, управлений;

• акты территориальных органов исполнительной власти — по­становления, распоряжения, приказы государственных админис­траций городов, районов, административных (управленческих) округов;

• внутриорганизационные акты руководителей иных государствен­ных органов — приказы и распоряжения председателя конт­рольно-счетной палаты, председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации под­разделяются на нормативные и индивидуальные, а также внешние и внутриаппаратные. К примеру, ст. 5 Закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» предус­матривает, что губернатор Санкт-Петербурга издает распоряжения, являющиеся нормативными и индивидуальными правовыми актами, по вопросам, отнесенным к компетенции администрации Санкт-Пе­тербурга, а также издает приказы — нормативные или индивидуаль­ные акты — по вопросам внутренней организации работы админис­трации. В других субъектах Федерации нормативные и индивиду­альные акты имеют различную форму и наименование. Согласно Положению о порядке подготовки и издания актов администрации Кировской области губернатор области принимает постановления, являющиеся нормативными актами, регулирующими определенные виды общественных отношений, рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресованные широкому кругу лиц, а так­же принимает распоряжения, содержащие конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц по оперативным, организационным, кадровым и финансовым вопросам.

Указы президентов республик являются в основном норматив­ными, но зачастую и они содержат решения оперативно-распоряди­тельного характера (о назначении на должность, о применении мер поощрения и взыскания).

Постановления главы администрации области (края) подписы­ваются главой администрации. Они могут приниматься также его первым заместителем по поручению главы администрации, а также в случае исполнения им обязанностей отсутствующего главы админис­трации. Распоряжения могут издавать глава администрации, его пер­вый заместитель и заместитель по вопросам их ведения.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации, зат­рагивающие права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального опубликования, а в Свердловской области — на сле­дующий день после опубликования, если в самом акте не предусмот­рен иной срок. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Однако практически после подписания акты подлежат официальной регистрации в протокольном отделе, причем незарегистрированные акты юридической силы не имеют.

Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же признаки, что и акты федерального Правительства. Однако это не относится к правительствам, которые являются совещательны­ми органами в составе администрации. Роль правительственных ак­тов еще более возрастает там, где президент или губернатор возглав­ляют правительство. Постановления правительства — это акты об­щего значения, имеющие, как правило, нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном по­рядке на заседаниях правительства. Постановления подписываются председателем правительства или по его поручению первым замес­тителем председателя правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Распо­ряжения подписываются председателем правительства, первыми за­местителями и заместителями председателя правительства по подве­домственным им вопросам.

В некоторых субъектах Федерации правительственные акты имеют свои особенности. Согласно ст. 19 закона г. Москвы «О пра­вительстве Москвы», правительственные акты делятся на акты Пра­вительства — постановления Правительства, и акты членов Прави­тельства — распоряжения Премьера Правительства и его замести­телей. В Республике Карелия Председатель Правительства принимает на основе единоначалия постановления Председателя Правитель­ства Республики Карелия. В Санкт-Петербурге правительственные постановления являются правовыми актами рекомендательного ха­рактера.

Правительственные акты могут быть отменены или приостанов­лены главой исполнительной власти в случае их противоречия феде­ральным законам, законам субъекта Федерации и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Акты правительств, также как и акты глав исполнительной вла­сти субъектов Федерации, могут быть приостановлены Президентом Российской Федерации до вынесения решения соответствующим судом в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России или на­рушения ими прав и свобод человека и гражданина.

В положениях об органах исполнительной власти специальной компетенции субъекта Федерации уделяется недостаточное внима­ние виду издаваемых органами актов, форме и порядку их принятия. В основном ограничиваются довольно общей формулировкой о том, что руководитель издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции. Отсутствие детального регулирования приводит к тому, что, например, министерства в качестве нормативных актов издают решения — акты, традиционно издаваемые коллегиальными органами.

Не все органы специальной компетенции могут издавать норма­тивные акты общего характера. Во-первых, их не могут принимать органы, являющиеся одновременно территориальными органами фе­деральной исполнительной власти, то есть находящиеся в двойном подчинении. Во-вторых, в некоторых областях и краях законодатель­ство обязывает органы специальной компетенции, в случае необходи­мости издания нормативных актов общего значения, разрабатывать такие акты и вносить их проекты на рассмотрение главы исполни­тельной власти или правительства субъекта Федерации. Руководи­тели таких органов издают приказы, обязательные только для подве­домственных организаций (Свердловская область).

Руководители органов исполнительной власти специальной компе­тенции часто подписывают приложения к постановлениям главы адми­нистрации области (края), регулирующим подведомственную им сферу.

Акты органов исполнительной власти специальной компетен­ции могут быть отменены или приостановлены главой исполнитель­ной власти и правительством субъекта Федерации.

Условия эффективности актов управления

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятель­ность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения — эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наи­более полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нема­териальные затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность АГА зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и су­ществование механизмов саморегуляции. Очень важно также обес­печить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее приня­тые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопреде­ленности или при неполных знаниях о возможных последствиях пред­принимаемых действий»¹. Принимая сложные, и тем более уникаль­ные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую ин­формацию, просчитать все возможные варианты действий и послед­ствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с ад­министративным риском. Поэтому огромное значение имеют квали­фикация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуи­ция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует це