Региональная политика России - концепции, проблемы, решения

I. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения.

Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью который данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются. Региональной политикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной, и местной региональной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, природоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегиональный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной политики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах. Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами. Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи. Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроизводства на базе задействования ресурсов и полномочий, государственно признаваемых местными.

Фундаментальными методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регионального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с сознанием общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отношениях региональных структур власти и управления с общегосударственными; национально-этническое развитие и дополнительное обособление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социального и общественно-политического характера; формирование собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития; экологическая стабильность и другие условия устойчивого развития регионов (особенно северных территорий); выделение и функционирование регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия и т.п.) и др.

II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.

Взаимодействия региональных и центральных органов власти в 1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от "негативных" последствий реформ. При этом часть регионов стремилась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать само направление экономического реформирования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов национальной государственности, высокого уровня социальной направленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том, что во-первых, качественно видоизменяются экономические отношения, которые находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления федерализм и местное самоуправление.

Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалось как производная противоречий между представительной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента

Региональная политика федеральных властей в понимании президентских структур должна включать такие элементы, как:

1) конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);

2) согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики - области) и различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскими структурами скорее, как средство решения, как они считают, действительных проблем - сохранение целостности государства и поддержание межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается администрацией как постоянная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституционных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство государственного строя, отсутствие внутренних экономических границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление "новой региональной стратегии российского государства", направленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также "переход от узкоэкономических к более широким - общественным и социальным целям".

Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна. Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических построениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого реформирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюджетов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской администрации считают, что в этом случае "каждый уровень государственной власти будет по-настоящему независим от других" (именно в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснительно). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить приоритетное развитие единой инфраструктуры и окончательно разграничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относительно определения реального статуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномочиями в регулировании экономического поведения на их административной территории. Возможный выход из такого конфликтного положения видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более благоприятных регионах.

Правительство

В отличие от президентской администрации правительственные структуры в качестве приоритетных целей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода. Правительство также занимает более жесткую позицию относительно претензий региональных властей на руководство деятельностью экономических субъектов. Региональная политика правительства, блокирована межведомственными противоречиями. В итого региональная политики свелась к разрешению межнациональных проблем Несмотря на предположение о том, что новые структуры представительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими машинами региональной администрации, пока что нет подтверждения таким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов отдельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры). Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнациональных проблем. Частично это объясняется согласием исполнительных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответственности.

Отсутствие скоординированной региональной политики обусловлено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, федеральным властям удалось уверить региональные элиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уровень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут. 89 административных территорий в рамках Российской Федерации включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных территорий. Согласно новой конституции, республики пользуются определенными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной политики и что их права по контролю за использованием природных ресурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими административными уровнями, является нечетким и противоречивым в части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот факт, что большинство республик беднее многих областей и краев, мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджетных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее существенное преимущество республик в отношениях с центром состоит в том, что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло российского правительства боролось с традиционалистами в парламенте и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с региональными элитами и выборными региональными органами власти. Основной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и либерализации цен.

Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предприятий, господствующие на провинциальной политической арене - можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории". Местные политические руководители в России оказывают давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы проводить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения местных руководителей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнаружено, что статистически значимыми оказались лишь различные политических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначительным. Это же справедливо в отношении индекса региональной зависимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и машиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от реформ. В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторонников реформ. В настоящее время это города Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, а также Волгоградская области. Естественно предположить, что бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, передаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы. Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.

III. Региональная бюджетно-налоговая система

Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная часть соответствующей государственной системы, связанная с последней генетически и структурно. Она составляет именно часть целого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая система - символ и гарант региональной ослабленности, независимости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа "сильный (или независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".

Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и результат территориальной организации общества. Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации аккумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и доходов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993 года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось 48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и 56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет территорий 47% (61 и 39% в 1992 г.).

В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с "центром" и реже с другими территориальными уровнями. По элементному составу региональные бюджетно-налоговые системы аналогичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Например: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархическом построении территориальной организации государства (например: если населенный пункт входит в состав района, район - области, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-регион". Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформируются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди который следующие:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков, по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование и использование в общерегиональных целях: средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например, "нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышестоящих систем им не перечисленная).

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализации его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетно-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального развития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.

Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах - традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой региональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства.

Одно из существенных направлений развертывания российских реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутригосударственных финансовых отношений. началось формирование некоего основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Федерации (ее субъектов и административно-территориальных единиц). Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения "центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усиливается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в социальной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.

В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродискуссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избираемые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе формирующие контуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной политики.

Аналогичные соображения можно высказать и по поводу нормативно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база только складывается и пока очень далека от соответствия принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступным.

"Остов" нормативно-правовой базы образуют Конституция Российской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик, в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные правовые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Особое место в механизме правового регулирования взаимодействия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном уровнях занимает Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу", в котором установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие количественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "центра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансовые отношения между органами государственного управления Федерации и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотношений между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.

1 - по каким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами власти и управления ответственность за осуществлением соответствующих расходов.

2 - как необходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов?

3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.

Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты ситуации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства взаимоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индивидуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнанных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порождало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской политики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необоснованный дисбаланс в отношениях российского правительства с регионами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис "о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.

Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году

Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям территориальных бюджетов разных регионов России. К этому следует добавить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% населения России, планировалось выделить 50% от суммы всех федеральных дотаций регионам. Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.

IV. Взаимодействие бюджетов

Традиционно существует три основных подхода к решению проблемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.

Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями. При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику российских регионов. Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами и территориями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему, согласованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.

Весьма проблематична и сама возможность определения согласованной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее снижении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%. Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характеризующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнивания, из которых нуждающиеся субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку. Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с целью исследования соотношения между федеральным и региональными бюджетами представлено в таблице N1.

В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов. В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумулируемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%. Осуществление фактического разделения доходов консолидированного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2. Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федеральный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов обусловлено нарушением целым рядом российских регионов действующего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в 1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400 млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб. было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установления в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований.

При достаточно систематическом снижении налоговых поступлении в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих платежей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, по отношению в ВВП сохраняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%. Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь 38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1 квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в целом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из федерального (республиканского) бюджета (без федеральных программ) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регионов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйство, около 40% - на обеспечение функционирования государственной администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% других расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на долю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на народное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государственной администрации, 15% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.

Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя частично и корректируемой) асимметрии сложившейся налогово-бюджетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и федеральными органами. Указанная асимметрия продолжает усиливаться. Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации федерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех финансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации федерального бюджета.

Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих регионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г. доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям, определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регионы-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу акцизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулирования. Таким образом, в условиях усиливающейся асимметрии бюджетно-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляционные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в территориальные бюджеты.

Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюджетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консолидированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэкономической деятельности не в состоянии компенсировать указанное падение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увеличение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являются территории. В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федеральном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и одновременно некоторого снижения федеральной ставки налога на прибыль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюджета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до 13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюджета формируются дополнительные расходы, причем как федерального, так и региональных бюджетов. Не покрывая эти расходы собранными доходами, многие регионы прибегают к прямым нарушениям налогово-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне роста взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средств в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление асимметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных расчетов, составления и законодательного утверждения бюджета. В процессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФ на 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительно свыше 9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3 трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если региональные структуры власти в основном делали акцент на увеличение доходов региональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентировали свое внимание на увеличении расходной части федерального бюджета. Результатом этих действий явился своеобразный "двойной эффект" усиления асимметрии российской бюджетной системы.

Асимметрию в соотношениях между федеральным и региональными бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспеченности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой стороны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из федерального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 региона приходится более 60% выделяемых дотаций.

Весь север и юг России полностью "сидят" на дотациях. Основные "поставщики" доходов в федеральный бюджет - области, края и республики, образующие "узкий пояс", который охватывает Сибирь, Урал и центр России, а также два автономных округа, где в больших масштабах добывается нефть. При этом на Тюменскую область и г.Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюджет.

Анализ дезинтеграционных факторов показывает, что существует достаточно тесная связь между низкими темпами приватизации в регионах и высоким уровнем получаемых ими дотаций из федерального бюджета. Мощным фактором "выбивания" ресурсов из центра служит угроза развития сепаратистских движений. Как правило, значительные федеральные бюджетные выплаты до настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбанизации и имеются достаточно большие запасы природных ресурсов. Прослеживается и такая закономерность - чем более консервативен регион в проведении экономических реформ, тем выше уровень получаемых из центра бюджетных субвенций и дотаций.

При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов их федерального бюджета в виде субвенций и дотаций, не следует забывать, что наличие жесткого финансово-бюджетного ограничения со стороны федеральных органов в отношении регионов не только нормализует систему финансово-бюджетных трансфертов и способствует ускорению реформ, но и является серьезным стратегическим фактором обеспечения целостности российского экономического пространства.

V. Рационализация разделения бюджетов

Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объединения регионов в едином движении за тяжелый рубль могло бы стать существенное сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно инфляционных налогов. При этом перераспределение доходов в пользу территорий должно тесно увязываться с передачей на их уровень определенных статей расходов с соответствующей им частью дефицита бюджета. В противном случае доходы станут перераспределяться в пользу территорий, тогда как бюджетные расходы в подавляющей их части будут производится федеральными органами.

Анализ доходов показывает, что налог на добавленную стоимость обладает высокой бюджетной устойчивостью. Именно его целесообразно использовать как ось построения федерального бюджета по доходам, доведя долю доходов от НДС в федеральном бюджете до 40-45%. А это возможно лишь при разделении доходов от НДС между федеральными органами и территориями как минимум в пропорции 9:1. В целом же следует стремиться к его полному, стопроцентному зачислению в федеральный бюджет.

Данная мера потребует определенных уступок территориям в отношении остальных налогов. Так, было бы оправдано в полном объеме передать регионам (при условии формирования единых федеральных ставок) налоги на доходы банков, доходы от страховой деятельности, на операции с ценными бумагами, 50% отчислений на охрану и воспроизводство лесов. За территориями также следовало бы сохранить налог на имущество (собственность), плату за землю, лесной доход, подоходный налог с физических лиц. Акцизы на нефть и газ в рамках предлагаемой схемы было бы целесообразно, как уже отмечалось, на 60-70% оставить за федеральными органами, остальную часть передав соответствующим регионам-экспортерам. Аналогично следовало бы поступить по всем акцизам на сверхрентабельные экспортируемые товары (например легковые автомобили, меха и т.д.). Акцизы на водку, питьевой и технический спирт следует разделить в пропорции 1:1, другие - полностью передать регионам (в том числе на импортируемые товары). В свою очередь, регионы могли бы вводить свои акцизные сборы по утверждаемым ими индивидуальным региональным ставкам на любые сверхприбыльные товары. Ресурс пополнения доходов бюджетов территорий за счет акцизных сборов сегодня явно недооценивается. В то же время при его умелом использовании долю акцизов в доходах бюджета можно повысить более чем в двое. Чем больше доходов аккумулируется на данной территории, тем большими возможностями она должна располагать для их использования на собственные нужды. Важно понять, что в России, как и в бывшем СССР, региональное иждивенчество может в конечном счете привести к распаду единого государства. Можно выделить и сформулировать следующие принципы эффективного разделения бюджета по доходам и расходам.

1. Доходы федерального бюджета целесообразно ориентировать преимущественно на косвенные (инфляционные) налоги, доходы бюджетов территорий - на прямые налоги. В этом случае федеральные органы, проводящие реформы, в лице регионов получают достаточно сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики.

2. Перечень налоговых поступлений территориям и федеральным органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюджетов относительно уровней экономической активности и инфляции.

3. При формулировании доходной части государственного бюджета должен быть максимально соблюден принцип равенства субъектов Федерации в бюджетно-налоговом отношении. Различного рода приоритеты, льготы и дискриминация недопустимы.

4. Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять в строгом соответствии с разграничением объектов расходов. При этом оправдано максимально приблизить расходы к той административно-территориальной единице, в интересах которой они осуществляются, что позволит лучше увязать интересы тех, кто вносит налоги, тех, кто пользуется благодаря им средствами, и тех, кто принимает решения по распределению финансово-бюджетных ресурсов.

5. Эффективное разделение бюджетов базируется на принципе соответствия между расходами на развитие, расходами "рентного характера", "безвозвратными" расходами (на социальные программы) и группами налогов, выполняющих стимулирующие функции (налог на прибыль), рентные (платежи за природные ресурсы) и собственно фискальные функции (подоходный налог).

6. В то же время одним из основных принципов разделения доходов и расходов является принцип субсидиарности, согласно которому принятие решений и расходы осуществляются наиболее компетентной инстанцией. Если проблема лучше решается в регионах, то соответствующие расходы передаются им. В противном случает решения принимаются федеральными органами.

7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к минимуму перераспределение налогово-бюджетных ресурсов как на федеральном, так и на республиканском, областном, краевом уровнях. Это позволит эффективнее разграничить властные полномочия между федеральными органами, региональными элитами и муниципалитетами.

8. При разделении должно быть соблюдено единство налогово-бюджетной системы и ответственности за ее исполнение. Регионам следует предоставить самостоятельность в определении налогов и сборов в пределах выделенной компетенции и социально-политической ответственности.

При реализации данного принципа большое значение имеют разработка и формирование эффективных механизмов разделения ответственности за образующийся дефицит бюджета между федеральными органами и регионами. Регионы непосредственно влияют на размер дефицита консолидированного бюджета по меньшей мере дважды. Первый раз, когда при формировании расходной части бюджета завышают свои потребности, обосновывая величину требуемых субвенций. Второй раз, когда, исполняя бюджет, апеллируют к центральным органам на том основании, что вследствие инфляции фактические расходы заметно превысили запланированный уровень. Особая ситуация создается, если регионы просто перестают перечислять налоги в федеральный бюджет. В связи с этим крайне важно твердо придерживаться следующего правила, которое нужно законодательно закрепить. Если в регионе в процессе исполнения бюджета образовался его дефицит к собранным по единой схеме разделения бюджетным доходам территории, превышающий величину, которая соответствует 8% дефицита консолидированного бюджета к российскому ВВП,- регион обязан перечислить в федеральный бюджет дополнительные средства в размере величины превышения. В случае отказа или приостановления перечислений налоговых платежей в центр, на указанную величину "недоимок" автоматически сокращаются региональные бюджетные кредиты и средства финансовой поддержки региона, а если указанной меры недостаточно, корректируются и соответствующие региональные квоты лимитов кредитования Центральным банком России. При этом в любом случае образующаяся величина неплатежей оформляется Минфином РФ как кредит по действующей ставке ЦБР.

Подобные механизмы регулирования дефицита российского бюджета должны заставить регионы более тщательно подходить к своим расходам.