Экологическое законодательство зарубежных стран

В настоящее время человечество уже реально осознало необходимость бережного отношения к окружающей природной среде. Законы, по ко­торым действует природа, были всегда, и лишь теперь люди практически осознали это, их противоречивую связь с основными направлениями со­циальной жизни, пытаясь что-то сделать, чтобы воскресить уже почти по­гибшее, исправить испорченное, не допустить и ограничить дальнейшее разрушение природы.

Возникшая проблема была бы быстро и эффективно решена, как это неоднократно случалось в истории науки, если бы не одно важное обстоя­тельство. Дело в том, что сохранение экологического равновесия требует от общества больших усилий. Проявление таких усилий должно начинать­ся с качественно нового отношения между природой и обществом, ве­ществом естественным и социальным. Такое экологическое воспитание и образование - процесс длительный: необходимо изменить устойчивое "завоевательное" отношение к природе. Ведь все, что человек мог и мо­жет создать для себя и удовлетворения своих потребностей, он заимству­ет из природы. Поэтому, не потребляя в той или иной мере природного вещества, человек просто не сможет существовать как биологический вид. Следовательно, человек не может жить без окружающей природной среды, которая была изначально дана ему как естественная основа его бытия.

Во второй половине текущего столетия государственно-управленческий подход к социальной экологии занял прочные позиции в большинстве стран. Если в начале 70-х годов насчитывалось не более 10 стран, в которых имелись государственные органы регулирования различных аспектов взаимоотношений общества и природы, то в середи­не 70-х годов их уже было более 60, а к началу 80-х годов - более 100. Следует заметить, что одновременно растет и число неправительственных организаций и учреждений экологического профиля: к началу 80-х годов в мире было более 15 тыс. таких организаций. Активно идет рост право­вых средств регулирования: развитые в промышленном отношении стра­ны имеют уже свои своды и кодексы экологического законодательства — отдельные страны насчитывают по 100-300 природоохранных актов. На­личие достаточно строгих государственно-правовых мер вполне оправдано и необходимо. Однако, по данным ЮНЕП, общее состояние природной среды в мире за период 1982-2000 гг. не улучшилось, более того, состоя­ние ряда природных объектов и компонентов быстро ухудшается. Как известно, социальная экология изучает те закономерности, которые свойственны механизмам жизнеобеспечения в естественной и социальной средах. В дуализме природы и общества действуют собствен­ные, только им свойственные закономерности субсистем, поэтому главная задача — найти ту "золотую середину", которая позволила бы соединить в оптимальном экологическом равновесии потребности природы и об­щества.

Во многих странах мира остается актуальной проблема ускоренной эрозии и дефляции почв. Самый рациональный способ защиты почв - система лесонасаждений, что уменьшает интенсивность турбулентного обмена и скорость ветра. По мнению специалистов, противодефляционные лесонасаждения сокращают количество выдуваемой почвы примерно в 4 раза. Каждый смытый сантиметр пахотного слоя почвы — это снижение урожайности примерно на 1 ц/га. Американские специалисты озабочены возрастающими эрозионными процессами, в результате которых ежегод­но теряется около 6,4 млрд. т почвы. Служба охраны почв США разработа­ла систему охраны земельного фонда страны, которая апробируется в штате Иллинойс с применением донных отложений водохранилища Пара­диз, в которое поступало с момента его создания в 1900 г. около 10 тыс. т. наносов ежегодно.

Специалисты ФАО считают, что 60% сельскохозяйственных земель Ближнего Востока, 51% пахотных угодий в Индии, а также 35% почв Афри­ки к северу от экватора деградированы настолько, что требуют немедлен­ного осуществления целого комплекса мелиоративных мероприятий. К их числу относится и обновление древней системы заповедных террито­рий Ближнего Востока, существование которых также позволяло эффек­тивно регулировать использование засушливых пастбищ этого региона.

Загрязнение атмосферы привело во многих странах к поражению хвой­ных лесов на значительных территориях: в Германии за последние 2—3 года ущерб лесам увеличился с 8 до 24%. Большую опасность представляет комбинированное действие загрязняющих веществ на растительность, например кислых осадков и озона. Исследования в Баден-Вюртемберге показали, что в наибольшей степени поражены де­ревья, непосредственно обращенные к солнцу и поэтому растущие в ат­мосфере, обогащенной озоном и другими продуктами фотохимических реакций. Вообще концентрация озона в атмосфере горных районов вы­ше, чем в городах, что дает основание считать потенциальное разрушение озонного слоя важной причиной поражения лесной растительности.

Оберегать земельные ресурсы планеты — важная задача и мирового сообщества, и отдельных государств. Например, внимание к тропической зоне привело к необходимости создания тропических биосферных заповед­ников, площадь которых составляет уже около 20 млн. га, т. е. около 17% общей территории заповедников в мире, причем лишь 14,8 млн. га (около 74%) из них заняты лесом. Во многих странах такими способами старают­ся предотвратить почти полное сведение тропических лесов, темпы кото­рого, по некоторым данным, уже достигают 15—18 млн. га в год. Это озна­чает, что за год в количественном отношении вырубается примерно терри­тория всех заповедных лесов в мире. Специалисты ФАО, однако, считают, что такие цифры весьма завышены и указывают в среднем на 7 млн. га в год. Но даже эти данные говорят о критическом положении тропических лесов, многие из которых вряд ли доживут до следующего века.

Проблемы охра­ны природы приобрели в последние годы ярко выраженный глобальный характер. Наибольшее внимание среди этих проблем обращается на воп­росы сохранения экологического равновесия планеты, защиты окружаю­щей человека среды обитания от загрязнения, сохранения природного наследия. Официальное признание актуальности таких задач широкой международной общественностью произошло на первой интернациональ­ной конференции ООН по окружающей среде в Стокгольме в 1972 г. Нача­ло работы этого исторического форума было встречено с таким вооду­шевлением, что день ее открытия — 5 июня — был учрежден решением ООН Всемирным днем окружающей среды.

усилиями ЮНЕП и МСОП в течение трех лет была подготовлена "Все­мирная стратегия охраны природы", поддержанная Всемирным фондом а дикой природы (утверждена в 1980 г.). На специальной юбилейной сессии ЮНЕП в Найроби была провозглашена новая, теперь уже Найробийская, декларация, под­твердившая принципы Стокгольмской декларации и развившая их далее, в соответствии с новыми экологическими задачами.

Благодаря усилиям ЮНЕП были разработаны программы согласован­ных мероприятий государств и всего международного сообщества (т.е. отдельных правительств и систем ООН) по сохранению экологического равновесия, разумному использованию природных ресурсов.

Экологическая политика современного создается на базе общих исторических закономерностей взаимодействия природы и общества с точки зрения современных достижений социальных, естественных и других отраслей научного знания. Такой вывод позволяет прийти к заключению о нали­чии некоторых общих черт, имманентно свойственных экологической политике любого государства. Действительно, для экологической поли­тики необходим определенный конгломерат подсистем права, управле­ния и, конечно, образования. Но тут надо видеть и определенные особен­ности, связанные как с историей, культурой, традициями каждого ре­гиона, каждой страны, так и с существующим уровнем и степенью "со­циализации природы". Для промышленно развитых государств — это скорее борьба с загрязнением среды обитания, экологизации всех ви­дов хозяйственной деятельности; для молодых развивающихся — охрана природы, генетического разнообразия флоры и фауны, предотвращение возможности дальнейшей деградации природы.

Не будет преувеличением сказать, что при всех попытках унифика­ции и классификации все-таки различий в подходах к сохранению эко­логического равновесия в отдельных странах больше, чем общего. На­пример, даже в однотипных системах англосаксонского права и управ­ления такие различия проявляют себя достаточно существенно. Амери­канская модель экологического регулирования базируется на основном законодательном акте — Законе о национальной политике в области ок­ружающей среды, в котором важнейшее место уделяется экологической экспертизе хозяйственных проектов. Но, главное, конечно, заключается в том, что американский подход характерен ходом от общего к частному, т. е. от общей идеи апробации всех промышленных и хозяйственных объектов с точки зрения их воздействия на экологичес­кое равновесие до частных вопросов сохранения качества отдельных при­родных объектов. Государственному регулированию в настоящее время подвержены практически все природные объекты и ресурсы. Например, число законов по правовому режиму этих объектов только в США пере­валило за сотню, в Венгрии - за 300, в Чехии - 400.

Великобританский "подход" имеет существенные отличия от американского. Англичане выдвинули в начале 70-х годов идею проекта зако­на об охране окружающей среды, примерно аналогичного по содержанию американскому. Но эта идея не прошла через парламент, для которого сразу стало очевидно, что обилие последующих законов, дополняющих и поясняющих основной, задаст парламентариям большую работу. По­этому в начале 1974 г. был предложен другой проект — "О контроле загрязнений окружающей среды", который и был утвержден 31 июля 1974 г. Так возобладала концепция ''предотвращения загрязнения", ко­торая в наиболее оптимальной степени отвечает представлениям англий­ской науки об охране окружающей среды. Указанный закон состоит из четырех разделов, в которых соответственно регулируются следующие аспекты загрязнений. 1. Вводится принципиально новая система сбора и обработки коммунально-бытовых, хозяйственных и промышленных отходов (особенно таких, которые представляют повышенную опасность для человека). 2. Пересматриваются полномочия по контролю загрязне­ния вод со стороны водных инспекций в сторону повышения полномо­чий отдельных граждан и широкой общественности, а также наделения \, министра окружающей среды Великобритании (что также является новацией в английском экологическом регулировании) полномочиями по введению налога за сброс неочищенных стоков. 3. Трансформируются положения ранее действовавшего Закона 1960 г. о контроле "шумового" загрязнения, в частности, в связи с более упрощенной схемой контроля » источников шума и созданием зон контроля уровня шумов. 4. Вводятся дополнительные аспекты в регулировании воздушного загрязнения, в част­ности возможность контроля со стороны государства за химическим со­ставом используемого транспортного топлива (особенно по уровню сернистых и свинцовых компонентов) и др.

Содержание великобританского "основного" экологического закона говорят о том, что английская прак­тика исходит из ориентации на регулирование уровней антропогенного воздействия на состояние отдельных природных объектов и экологического равновесия в целом.

Все вышеуказанное говорит о том, что охрана окружающей природ­ной среды как новая функция современного государства имеет некото­рые отличия в различных группах стран, в особенности в конкретных направлениях природоохранной деятельности. Так, при всем внимании в большинстве промышленно развитых стран к сокращению антропогенных воздействий, оптимизации природопользования, предотвращению отрицательных для эколо­гического и природного равновесия последствий научно-технического про­гресса сохраняется важность и традиционного направления — охраны при­роды и заповедного дела. Примечательно, что Европа занимает первое место в мире по количеству национальных парков — 400. Великобритания занимает первое место по объему заповедных территорий, приходящихся на одно­го жителя, Венгрия — по общему объему охраняемых территорий в стра­не (более 5% площади), хотя в большинстве европейских стран заповед­ные территории не достигают и одного процента. Многие национальные парки создаются из экономических соображений, с тем чтобы стимули­ровать развитие территорий и занятость, а не из стремления к охране при­родных ресурсов. Так произошло в случае организации национального парка в Канаде (Гросс-Морн) площадью 1900 км2 на п-ве Ньюфаундленд, который рассматривается как перспективная база для туризма: число по­сещений возросло с 25 тыс. в 1974 г. до 192 тыс. чел. в 1980 г. за счет раз­вития охоты, рыболовства и зимнего туризма.

Для большинства стран в системе государственного природоохранного регулирования продолжает наблюдаться противоборство двух тенденций в заповедном деле — рекреационного и природоохранного, т. е. сохране­ния природных систем и ландшафтов, имеющих природно-историческое значение, наравне с обеспечением благоприятных условий для рекреации, научного и образовательного использования национального природного наследия. Поэтому многие национальные парки как бы разделены на две части: относительно свободную (рекреационную) и закрытую — приро­доохранную.

Эколого-энергетические, продовольственные и другие актуальные проблемы, стоящие перед современным обществом, обостряют вопрос о преодолении противоречий между публичным и индивидуальным "интересами" в обществе. Например, по­ведение рациональное по всем индивидуальным параметрам и потреб­ностям может привести к "коллективному" ущербу для всего общества или значительной его части, чего, конечно, никто не желает. Типичный пример — загрязнение воздуха выхлопными газами автомобилей. Поэтому в экологической сфере общественное благо далеко не всегда совпадает с индивидуальным. Здесь противоречие не столько в "арифметическом дисбалансе", сколь­ко в концептуальных разночтениях понятий рационального для отдель­ного индивида и общества в целом. С точки зрения рыночной экономии и невмешательства государства в большую часть процессов производства и потребления рациональность и эффективность общественного "блага" есть сумма индивидуальных "удовлетворений". Поэтому социальное бла­госостояние есть результат удовлетворения индивидами своих частных потребностей. В экологической сфере необ­ходима новая концепция рациональности, берущая начало в понимании

Отсюда и экологическая политика должна ориентироваться на необхо­димость достижения гармоничного развития "целого".

Активная роль в охране окружающей природной среды принадлежит политической системе государства. Это объясняется тем, что решение этой задачи влияет на все сферы жизни, труда, быта и отдыха населения, имеет большое экономическое, социальное и культурное зна­чение.

Среди важнейших конституционных принципов охраны окружаю­щей природной среды следует назвать следующие.

1. Закрепление в конституциях зарубежных социалистических стран самостоятельной функции государства по охране природы, рациональ­ному использованию природных ресурсов, охране окружающей среды (ст. 1 5 Конституции Германии, ст. 31 Конституции Болгарии и др.).

2. Закрепление права исключительной государственной (социалис­тической) собственности на природные объекты и ресурсы. Следует учи­тывать, что при различной степени, уровне обобществления природных объектов характер собственности на эти объекты носит социалистичес­кий характер (ст. 8 Конституции Венгрии, ст. 12 Конституции Румынии и т. д.)

3. Принцип плановости в развитии народного хозяйства и природо­пользования, куда включаются: народнохозяйственное планирование, учет потребностей в сырье и ресурсах, их плановое распределение, рацио­нальное использование и др. (ст. 7 Конституции Венгрии, ст. 193 Конститу­ции Югославии и т. д.).

4. Формулирование прав и обязанностей юридических и физических лиц по охране окружающей природной среды. Причем важно, что праву граж­дан на проживание в благоприятной окружающей среде корреспондирует конституционная обязанность по охране природы (ст. 87 и ст. 192 Кон­ституции Югославия, ст. 34 Конституции Германия и т. д.).

5. Закрепление роли общественных организаций и движений в защиту природы (ст. 29 Конституции Германия, ст. 27 Конституции Румыния и др.).

6. Закрепление единства принципов внешней и внутренней политики социалистических стран с природоохранными задачами государства и об­щества (ст. 20 Конституции Венгрия).

Очевидно, что одни и те же конституционные нормы и принципы мо­гут лежать в основе как экологической политики государства в целом, так и текущего природоохранного законодательства.

Конкретное проявление конституционных основ природоохранной деятельности можно проследить на примере некоторых стран. Так, в Конституции Чехии внимание охране окружающей природной среды уделяется прежде всего в ст.15, где указывается, что государство проявляет заботу об улучшении и всесторонней охране природы Родины и сохранении ее красот с тем, чтобы создавать все большие условия для благосостояния народа, здоровья трудящихся, их отдыха. Из приведенного положения вытекает, что в Конституции Чехии охране окружающей природной среды не только придается важное значение, но и одновременно создаются широкие возможности для прак­тического обеспечения и выполнения этой задачи. Поэтому охрана среды понимается в Чехии как сознательная и целенаправленная деятельность государства, которая не ограничивается только со­хранением ценностей, созданных природой. Сюда входит также и забота о рациональном использовании природных ресурсов, и усилия, направлен­ные на улучшение свойств окружающей природной среды в целом и ее отдельных компонентов. В соответствии со ст. 23 Конституции Чехии все граждане имеют право на охрану здоровья и медицинскую помощь; оче­видно, что надлежащее обеспечение такого конституционного права граж­дан тесно связано с поддержанием оптимального качества компонентов природной среды. В Конституции также подчеркивается приоритет здра­воохранительной деятельности социалистического государства, поэтому к этому приоритету должны "приспособиться" все остальные направле­ния функционирования общества, в первую очередь его экономическая политика).

В Конституции Германии охрана природы объявляется основной заботой государства и всего общества. В ст. 15 Конституции говорится, что в ин­тересах благосостояния граждан государство и общество заботятся об охране природы: содержание в чистоте воды и воздуха, охрана флоры и фауны, природных красот Родины должны обеспечиваться компетент­ными органами и являются, помимо этого, обязанностью каждого граж­данина.

В Конституции Венгрии закреплено отношение к при­роде и ее богатствам как всеобщему достоянию венгерского народа. Единство внешнеполитических принципов Венгрии и интере­сов экологической защиты среды исходит из объективной необходимости сочетания национальных мер по охране окружающей природной среды с широкими международными мероприятиями в данной области (ст. 20). Одним из важнейших условий международного экологического сотруд­ничества является требование, чтобы государства, пользуясь суверенными правами, не причиняли своей деятельностью ущерба другим государст­вам. Эта норма создает объективную возможность эффективного выпол­нения общепризнанных норм международного сотрудничества в мире, прекращения гонки вооружений, всеобщего разоружения и предотвра­щения опасности разрушительной войны. Ст. 57 Конституции Веенгрии фор­мулирует основное право человека на проживание в чистом природном окружении.

Конституция Югославии следующим образом определяет основы эколо­гической политики: право по обеспечению условий для сохранения и развития природных и созданных трудом человека цен­ностей в окружающей среде обитания, а также обязанности по предотвра­щению и ликвидации вредных последствий, которые могут угрожать этим природным ценностям или создавать угрозу для жизни и здоровья людей вследствие загрязнения воздуха, почв, вод внутренних водоемов и моря (ст. 87). Каждый человек, использующий землю, воды или другие природные богатства (говорится в ст. 193 Конституции Югославии), обязан делать это таким образом, чтобы обеспечивались условия для труда, жизни и отдыха человека в здоровой окружающей среде. В этой же статье провозглашается конституционная обязанность охранять природу, при­родные достопримечательности, памятники истории и культуры социа­листического государства.

Некоторое своеобразие имеет конституционное регулирование в государствах, где основные вопросы зако­нодательного регулирования охраны окружающей среды решаются на уровне федерации, а вопросы практического проведения их в жизнь воп­лощаются на уровне республиканских и подчиненных им нижестоящих органов. Так § 2 ст. 76 Конституции Чехии закрепляет за правительством этой страны решение основных, концептуальных вопросов общенациональ­ного значения, предусматривая создание в республиках необходимых ко­ординационных органов для решения региональных проблем.

Таким образом, конституции социалистических стран закрепляют целый ряд принципов управления и регулирования, являющихся осно­вами охраны окружающей природной среды.

Правомерно считать, что природоохранное законодательство развивается как бы одновременно и параллельно с природно-ресурсным: часто законы, содержащие нормы консервативной охраны, включают в себя и нормы, регулирующие ис­пользование природных объектов и ресурсов.

При отсутствии комплексного закона и иных юридических актов, которые охватывали бы охрану всех или большинст­ва природных объектов, действуют правовые нормы, регулирующие охра­ну объектов в отдельности, часто наряду с регулированием определен­ной экономической и иной социальной задачи (например, законы о водах или лесах) или в соответствии с регулированием такой деятельности, ко­торая затрагивает в той или иной мере охрану большого числа природ­ных объектов (например, закон о здравоохранении, содержащий гигие­нические нормы охраны среды). Чехословацкая система природоохран­ного законодательства основана на значительном количестве правовых норм, которые регулируют конкретную область общественных отноше­ний с разных точек зрения; такая система, по признанию юристов-эко­логов Чехии, создавая некоторые элементы дублирования правовых норм, позволяет добиться оптимального воздействия на природоохранные об­щественные отношения.

По мере дальнейшей интенсификации использования природных ре­сурсов стра­нах все больший упор делается на предупреждение факторов нарушения экологического равновесия посредством дальнейшей регламентации при­родопользования. Поэтому в законодательстве многих стран природно-ресурсовое направление регулирования соче­тается с нормами рационального природопользования и требованиями охраны окружающей природной среды.

Однако природоохранное законодательство, являясь и до сих пор важным компонентом современной экологической политики во многих странах, служит эффективным средством охраны, рацио­нального использования, восстановления и обогащения различных при­родных объектов, ландшафтов, флоры и фауны. Так, только вРумынии— около 80 природных резерватов, 7 национальных парков, 20 охраняе­мых территорий, около 600 природных достопримечательностей и более 500 исторических памятников, которые находятся под охраной закона. Такие природные объекты консервативной охраны составляют в Болгарии около 1,5% лесной территории страны, или около 0,5% общей площади. Вместе с другими охраняемыми природными объектами (например, ле­сами специального назначения и др.) эта территория составляет около 5% площади страны. В болгарских законах 1962 и 1967 гг. об охране при­роды предусмотрена защита многих видов диких растений, находящих­ся под угрозой уничтожения и исчезновения; вводятся также специаль­ные постановления о запрещении торговли такими видами флоры, про­изведено районирование страны по признаку использования лекарствен­ных растений. В заповедниках Болгарии запрещена всякая хозяйственная дея­тельность, что позволяет на этих территориях полностью защитить рас­тительный и животный мир.

Площадь охраняемых территорий во многих государствах постоянно увеличивается. Так, только в Венгрии заповедным режимом бу­дет охвачено к 1990 г. около 300 тыс. га (по сравнению с 24 тыс. га в 1975 г.). Число природных резерватов общенационального значения в Венгрии увеличится с 102 до 150, охватывая территорию в 50 тыс. га.

Такое общее нормативное регулирование природно-ресурсных и средоохранных отношений требует дополнительной и более подробной рег­ламентации. Поэтому в развитие закона Германии, Венгрии, Болгарии издается целый ряд постановлений: об охране растительного и животного мира, об отдыхе населения, о содержании в чистоте городов и населен­ных пунктов, о защите от шума и т. д.

В законах европейских стран охрана окружающей среды рассматривается как составная часть социально-экономической политики в этих странах, однако приоритет в охране отдельных природных объектов различен: если в Германии, Швейцарии, и др. — это формирование и надлежащее состояние ландшафта и только затем использование и охрана земель, лесов, вод и т. д., то в Румынии, Болгарии, Венгрии — в первую очередь это охрана воздуха, вод, других природных ресурсов. В законе Германии еще недавно не было норм об ответственности за его нарушения, а закон Румынии устанавливает уголовную и административную ответственность за ряд экологических правонарушений.

Более высокая степень консолидации экологических норм отраже­на в Законе об охране окружающей среды Венгрии.

Важная новация закона Венгрии — формулирование в нем права граж­дан на проживание в благоприятной окружающей среде. Существенно также, что в законе содержится строгая система определения эколого-правовой ответственности, сущность которой заключается в том, что ее нормы распространяются на все распоряжения по охране окружаю­щей среды, т. е. ответственность в равной мере служит как охране, так и планомерному формированию окружающей среды. Формулируемая сис­тема санкций состоит из следующих видов: ограничение хозяйственной деятельности и даже ее запрещение штрафы, возмещение ущерба и уголовное наказание. В законе содержится также характеристика государственного управления в сфере экологической по­литики: разработка и принятие экологического политико-управленчес­кого решения, этапы его реализации и контроль за его выполнением.

В законодательном акте Болгарии не только сформулированы основные цели, задачи и общие принципы экологической политики Болгарии, но и излагается программа охраны окружающей природной среды в стране.

В законе Польши содержится развернутая характеристика общих прин­ципов охраны окружающей природной среды в Польше, соответствующих юридических понятий охраны, загрязнения и т. д. из­лагаются основные требования к экологическому управлению в области охраны и использования различных природных объектов . Далее в законе определяются практические шаги по реализа­ции поставленных целей охраны окружающей природной среды, форму­лируются функции и компетенция хозяйственных и управленческих ор­ганов по охране и использованию окружающей среды, конкретизируют­ся ограничения в природопользовании, излагаются требования к обору­дованию, используемому в хозяйственной деятельности. Важ­ное место в законе уделяется вопросам ответственности за ущерб, нане­сенный окружающей природной среде, где главная роль от­водится принципам платности за природопользование; подобные выпла­ты и штрафы образуют специальный фонд охраны окружающей среды. В законе подробно излагаются организационно-правовые вопросы охраны окружающей природной среды: создание органов охра­ны, государственных инспекций, местных и общественных организаций.

В законодательстве зарубежных государств боль­шая роль принадлежит закреплению системы и компетенции государст­венных органов управления в области охраны природы.

В европейских государствах странах регулирование качества атмосферного воздуха осуществляется с различной степенью полноты. На характер ре­жима этого природного объекта оказывают влияние: уровень развития промышленности, тяжелой индустрии, сельского хозяйства; уровень концентрации населения; климатические и географические факторы. В одних странах, в правовое определение понятия загряз­нения атмосферы входят два вида воздуха: внутренний и внешний. Пра­вовой режим внутреннего воздуха (рабочая среда помещений предприя­тий и. организаций) регулируется Кодексом о труде. Правилами санита­рии и т. д., которые содержат иные требования к охране и санкции, чем Закон об охране атмосферного воздуха, вод и почв от загрязнений, либо Закон об охране природы. Загрязнение атмосферного воз­духа по болгарскому закону квалифицируется как такое изме­нение состава воздуха, которое делает его опасным для здоровья насе­ления или животных и для развития растительности. В Законе об охране атмосферного воздуха Польши сначала устанавливается принцип охра­ны: атмосферный воздух подлежит охране от загрязнений, тягостных для человека или оказывающих отрицательное воздействие на его здоровье, и только затем дается само понятие загрязнения воздуха, под которым подразумевается введение в атмосферный воздух веществ, которые мо­гут вызвать превышение допустимых в атмосферном воздухе концент­раций.

Другие дополнительные меры охраны - это снижение налоговых ставок или представление льготных государственных субсидий предпри­ятиям, которые предпринимают активные меры по переоборудованию отопительных систем или капитальному строительству для ограничения вредного воздействия дыма и газа; принудительное отчуждение земли или выселение жителей из районов с сильно загрязненным воздухом. Предусмотрено изменение планов развития населенных пунктов (строи­тельство более широких улиц с учетом направления постоянно дующих ветров, выделение специальных транспортных артерий для грузовых ма­шин и др.), поощряется совершенствование автомобильных двигателей в целях уменьшения выхлопа вредных газов; запрещено использование определенных видов топлива в экологически опасных районах и др. В приложении к закону дается перечень и концентра­ций загрязняющих веществ, на основании которых предприятия должны уплачивать " экологические штрафы".

Для того чтобы получить самое общее представление об экологической юридической ответственности, рассмотрим некоторые основания и виды ответственности по законодательству Германии об охране лесов. Лесной кодекс предусматривает деяния, которые рассматриваются как преступления против лесного фонда, и уста­навливает соответствующие наказания в зависимости от степени их об­щественной опасности. За деяния, совершенные без отягчающих обстоя­тельств (вырубка, присвоение и растаскивание вырубленных деревьев), предусмотрен штраф от 700 до 2000 марок, а за тяжелые формы деяний — лишение свободы на срок от одного до трех месяцев или штраф . При таком разграничении законодатель ис­ходит из реальных потребностей в защите лесного фонда страны, предус­матривая наказание в виде лишения свободы лишь за тяжкие преступ­ления, совершаемые, как правило, людьми, в отношении которых при­менение воспитательных мер или штрафа не дают желаемых результатов.

Составы, предусмотренные статьями 42 и 43 Лесного кодекса, оди­наковы. Разница состоит лишь в отягчающих обстоятельствах, которые заключаются в следующем.

Совершение деяния в ночной период (от захода до восхода солнца). Установление такого отягчающего обстоятельства объясняется тем, что в это время легче совершить преступление, так как охрану леса труднее осуществить. Однако в законе значится именно эта формулировка — "от заката до восхода солнца", а не "в ночное время", поскольку она явля­ется более подходящей, когда речь идет о защите лесного фонда. При установлении этого отрезка времени учитываются времена года, месяц, день, час, расположение местности. Суд для определения такого рода отяг­чающих обстоятельств преступления против лесного фонда обязан точно определить время совершения преступления.

Совершение деяния посредством спиливания деревьев. Это объясняется тем, что спиливание деревьев проходит более тихо, чем их рубка, и преступление труднее обнаружить. Кроме того, спилива­ние наносит большой вред лесам, так как уничтожаются поросль, моло­дые побеги.

Совершение деяния в лесах, которые несут исключительно защитную функцию (в ст. 7 Лесного кодекса они отнесены к лесам первой группы, т.е. особо охраняемым).

Совершение деяния тремя и более лицами, т. е. коллективно.

Совершение деяния в течение года после осуждения за преступления против лесного фонда.

Уголовная ответственность за преступления, совершенные против Лесного фонда страны, призвана защищать общенародную государствен­ную социалистическую собственность, но в то же время она является од­ной из форм защиты окружающей природной среды.

С точки зрения формирования понятия охраны окружающей при­родной среды характерно указание в соответствующем японском зако­не: чтобы человек был здоров, чтобы обеспечивать высокое качество его жизни, необходимо предотвратить вредное воздействие та­ких факторов, как загрязнение воздуха, вод и почв, шума, вибрации, вредных испарений и т. д. Неотъемлемой частью окружающей среды в Японии считается флора и фауна, а также все те экологические системы, которые связаны с организациями и учреждениями, обеспечивающими оптимальное "экологическое" существование человека. Как видно, и в этой стране подход к окружающей среде, так сказать, расширенный, ориентированный на включение в "среду обитания человека" всего природного окружения (поэтому в Японии, например, нет отдельного закона об охра­не природы).

Во Франции наряду с формулированием общенациональной экологи­ческой проблемы в соответствующих постановлениях и актах указыва­ются и общесоциальные пути ее решения. В качестве трех основных путей и средств названы: борьба со всеми видами загрязнения окружающей сре­ды, снижение потребления природных ресурсов (подразумевается сокра­щение нерационального с экологической точки зрения потребления сырья), улучшение качества жизни самых широких слоев населения. Таким обра­зом, во Франции подход к экологической проблеме имеет определенные "рамки". Это природные ресурсы, хозяйственная деятельность и качест­венное состояние окружающей среды.

Американские ученые, высказывая соображения об уровне разви­тия науки об окружающей среде (или экологической науки), подчерки­вают, что в первую очередь речь должна идти в этой совершенно новой научной дисциплине о специфичном понятийном аппарате. Однако вре­менное отсутствие научно обоснованных рекомендаций в этой области знания приводит к тому, что под действием солидных изданий или авто­ритетных мнений, поступающих из других научных направлений, все еще многие политические и государственные экологические решения предпри­нимаются без должной экологической апробации. Как правило, сторон­ники охраны природы выдвигают в свою защиту лозунг типа "потом бу­дет поздно" именно в те моменты, когда у них не хватает соответствую­щих эмпирических данных, фактической информации о воздействии за­грязнения на состояние окружающей среды: так, Р. Кларк стремился под­толкнуть экологов США к восприятию преданных забвению общих науч­ных подходов к любой проблеме в сфере научной деятельности (объек­тивный анализ, научный эксперимент, систематизация фактов и др.). Бо­лее "жесткий" подход в США наметился при отборе материалов для жур­нальных публикаций по проблемам загрязнения морей (более 3 работ отклоняется). До сих пор многие статьи страдают описательностью, от­сутствием четкой научной доказательности. Во всех других науках, кроме социальной экологии, такие работы считались бы лишь предварительным наброском, не претендующим на публикацию; здесь же проходит все. Другая проблема, по мнению автора, заключается в том, что иногда в сфере государственного управления сталкиваются два варианта эколо­гического решения, часто взаимоисключающие, но продиктованные идея­ми "доброго дела". Видимо, такое положение может иметь место только в тех науках (в частности, экологических), где еще не выработаны четкие научные критерии оценок. Так, под действием норм Международной кон­венции по предотвращению трансграничных загрязнений воздуха, видимо, будет утверждено правительством США 50%-ное сокращение эмиссий сернистых соединений для ТЭС, что потребует значительных финансовых расходов. Однако никто точно не знает, насколько сократится загрязне­ние поверхностных вод - рек и озер в Скандинавии и Канаде.

США, например, многие проблемы социальной эко­логии считаются проблемами экономическими, поэтому для их решения используется и соответствующий понятийный аппарат научного анализа. В результате все вопросы, связанные с процессами управления природо­пользованием, варьируют вокруг проблем эффективности их использо­вания, а вопросы получения "преимуществ" от природопользования — вокруг вопросов "справедливого" распределения природных благ.

Исторически сложилось так, что в рассматриваемой группе стран именно консервативная охрана природы развивалась наиболее активно. Это был, так сказать, наиболее старый объект экологического регулиро­вания. Законы об организации национальных парков, лесов, охране при­родных достопримечательностей принимаются еще в прошлом веке: так, более 100 лет назад в США был создан первый в мире Йеллоустоунский национальный парк. В настоящее время в США более 40 национальных парков, причем каждые 10 лет создаются еще около 5 новых парков и заповедных территорий. На тех территориях, где частная собственность на землю не препятствует изъятию отдельных территорий из хозяйствен­ного оборота, этот процесс идет более активно. Так, на Аляске в конце 70-х годов создано девять новых заповедных территорий, а два сущест­вовавших ранее национальных парка значительно расширены. Новые запо­ведные территории района Аляски составляют около 130 тыс. км2, а общая площадь таких территорий в США с различными режимами охраны дости­гает 3%. Режим природных объектов на заповедных территориях привле­кает внимание в буржуазных странах главным образом с точки зрения охраны земель. Во Франции предусмотрены самостоятельные виды пра­вовых режимов для отдельных природных резерватов и комплексных охраняемых территорий.

В странах в качестве основных мер контроля за­грязнений предусмотрено введение налогов и штрафов, налагаемых на природопользователей и загрязнителей окружающей среды. Так, в Германии недавно законодательно введена система налогообложения всех загряз­няющих производств, в Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении более четырех лет, во Франции - начиная с 60-х годов ны­нешнего столетия. Очевидно, что подобный налоговый "гнет" неминуемо скажется на конечной цене готовой продукции: введение подобной систе­мы в Великобритании привело к тому, что расходы на очистные соору­жения составляют в отдельных случаях до 50% производственных затрат.

В декабре 1970 г. в соответствии с Реорганизационным планом президента США было учреждено специальное пра­вительственное ведомство — Агентство по охране окружающей среды (ЕРА), руководитель которого подчиняется непосредственно президен­ту страны. Новое агентство объединило все основные действовавшие до них и новые федеральные программы по борьбе с загрязнением воздуха и вод, по борьбе с радиацией и обработке твердых отходов, по борьбе с шумом и контролю токсичных веществ и т. дВ специальной литературе деятельность ЕРА иногда называ­ется "регулирующей", так как основное влияние на качество окружаю­щей среды ЕРА осуществляет через подготовку стандартов качества объ­ектов среды, нормативов выбросов загрязнений и контроль за их соблю­дением, т. е. это учреждение является координатором государственного "регулирующего механизма" охраны окружающей среды по отношению ко всем отраслям промышленности через разработку стандартов качест­ва окружающей среды.

Комплексный характер природоохранных проблем налагает опре­деленные обязанности и на другие правительственные ведомства и уч­реждения. Так, кроме ЕРА, в США такие функции выполняют следую­щие ведомства правительства: Административно-бюджетное управление (вопросы финансирования национальных и отраслевых экологических программ). Министерство внутренних дел (консервативная охрана при­роды) , Национальное управление по освоению океана и атмосферы (вклю­чая метеослужбу и геодезические исследования). Министерство транспор­та (охрана прибрежных морских вод). Министерство сельского хозяйст­ва (регулирование использования пестицидов, предупреждение деграда­ции земель) и другие ведомства. Высшим координационным органом программ охраны окружающей среды и природы в США является Пре­зидентский совет по качеству окружающей среды (далее Совет), кото­рый подготавливает ежегодные отчеты-доклады президенту страны по соответствующим вопросам социальной экологии. После их рассмотре­ния президентом эти доклады направляются в американский Конгресс для разработки законодательных предложений. В Совет поступают от всех федеральных ведомств предварительные заключения о возможном воздействии мероприятий на качество окружающей среды для их обоб­щения. Совет координирует планы федеральных ведомств, оказываю­щих влияние на состояние природных объектов, контролирует деятель­ность всех существующих в стране систем наблюдения и контроля за со­стоянием окружающей среды; подготавливает рекомендации президен­ту по различным аспектам улучшения качества среды и т. д. В составе Со­вета около 60 высококвалифицированных специалистов — химиков, фи­зиков, юристов, экономистов. За 10 лет существования Совета в США он превратился в важнейший орган экологического контроля. В послед­ние годы значение Совета резко упало. Но вместе с тем в американском Конгрессе действует более 20 комитетов, анализирующих и подготавли­вающих предложения по экологическому регулированию.

В других странах (например, Франции) структу­ра экологического регулирования строится по двухзвенной системе — министерства и межведомственные управления охраны окружающей сре­ды.

В правовых актах управления местных органов Франции состояние таких объектов, как воды, воздух и др., регулируется и нор­мами об охране природы, и об охране окружающей среды.

В некоторых странах практикуется комплексный подход к охране и контролю загрязнения объектов окружающей среды с позиций их ис­пользования. Например, в Великобритании, учитывая, что администра­тивно-территориальное деление страны не совпадает с бассейнами основ­ных рек, был принят закон, предусматривающий, что местные органы должны координировать свою деятельность с бассейновыми ин­спекциями, путем консультаций и сотрудничества подготавливать сов­местные планы использования и управления качеством вод в бассейнах рек. Законом закрепляются за местными органами такие важные полно­мочия, как экологическая оценка водных ресурсов, контроль расхода воды и сброса сточных вод, осуществление программ мониторинга ка­чества водных ресурсов. В стране создана национальная информацион­ная система данных, базирующаяся на 7 водных регионах, и 40 станций сбора гидрометрических данных. Эта система позволяет местным орга­нам вести учет количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов в каждом органе управления.

Главное для США, основные принципы их эк. политики.

Первый можно определить как "равновесие" расходов и прибыли в механизме экологического регулирования. Дело в том, что после первых десятилетий борьбы с загрязнением среды экополитика США перестала ориентироваться на основные параметры экономического закона, согласно которым издержки на какие-либо мероприятия не долж­ны превышать получаемых преимуществ и благ. Поначалу с природоох­ранными мероприятиями было наоборот — они не оправдывали произ­веденные капиталовложения для индивидуального предпринимателя. Теперь же считается, что эффективная реализация долго­срочных экологических интересов США может быть достигнута лишь в сочетании с дополнительным упором на окупаемость таких расходов.

Второй принцип связан с более активным включением в экополитику основных рыночных механизмов. Этот подход должен как бы активизировать "здоровую конку­ренцию". Третий ориентирован на децентрализацию госу­дарственного регулирования, т. е. на то, чтобы перевести основное бре­мя экологической ответственности на правительства штатов, местные и муниципальные органы.

В Японии соответствующие механизмы управления ориентированы на разработку в первую очередь стандартов здоровья, дополненных огра­ничениями эмиссий для отдельных отраслей промышленности и видов производства. Для Японии характерны региональные (наряду с обще­национальными) планы социально-экономического развития, учитываю­щие современные экологические императивы. Эти планы и экологичес­кие стандарты разрабатываются в процессе так называемых публичных переговоров между промышленными фирмами и местными органами. Всевозможные "согласования" — тоже отличительная черта социальной жизни Японии: важно не доводить какую-либо проблему до социального конфликта. Характерно, например, что в этой стране наименее активна судебная система, здесь меньше всего адвокатов и защитников по срав­нению с США или Великобританией. Но экологические "переговоры" — несколько иное по своему содержанию социальное явление, чем обыч­ный хозяйственно-производственный конфликт. Вообще в некоторых случаях загрязнения окружающей среды не исключена возможность до­говоренности между предпринимателем — владельцем источника загряз­нения и лицом, потерпевшим в результате экологического ущерба, В Японии такими жертвами стали сотни и тысячи людей, поэтому для мирного решения и согласования оставались очень слабые возможности — необ­ходимо было создать универсальный общенациональный механизм опре­деления виновника ущерба, размера возмещения и т. д. Функции такого механизма и выполняют в Японии здравоохранительные стандарты эко­логически правомерного поведения промышленных фирм и компаний. В связи с массовыми отравлениями населения ртутью, кадмием и дру­гими особо опасными промышленными отходами Япония была вынуж­дена под давлением общественности разработать самые жесткие санитарно-гигиенические стандарты по отдельным природным объектам, напри­мер вод. Еще одна особенность экополитики этой страны — широкое ис­пользование дробной системы компенсаций за ущерб от загрязнения при­родной среды; такая компенсация выплачивается потерпевшим винов­ными фирмами-загрязнителями. Например, при респираторных заболе­ваниях и вызванной этим потерей трудоспособности потерпевший вправе обратиться за возмещением ущерба к любому предприятию - загрязни­телю воздуха на данной территории (при условии, что потерпевший жи­вет в данной местности достаточно продолжительное время). Поэтому в финансировании природоохранных мероприятий в Японии большая роль принадлежит частным фирмам, доля которых в общегосударствен­ных экологических мероприятиях составляет около половины, а иногда и больше.

Экологическая политика Швеции ориентирована на разработку эко­логически чистых мало- и безотходных производственно-технологичес­ких процессов и оборудования, которые не только способствуют пре­дотвращению, но и гарантируют элиминацию антропогенных воздействий и загрязнений атмосферы, вод, почв и других природных объектов. Основ­ная цель экополитики Швеции - остановить дальнейшую деградацию ка­чества окружающей среды, восстановить ее естественное состояние, но в достижении этой цели учитываются и экономические показатели нацио­нального развития через механизмы эффективности капиталовложений в экологические мероприятия. Так, загрязняющие производства (если при существующем уровне развития техники предотвратить загрязне­ние нельзя) должны располагаться только в тех районах страны, где от­рицательное воздействие на природную среду будет наименьшим, а затра­ты и капиталовложения — наиболее эффективными.

Великобританский природоохранный опыт показывает, что экополи­тика может исходить также из упора на качественные критерии объектов окружающей природной среды, оставляя на втором месте поиск наиболее жестких стандартов антизагрязняющей деятельности. Британские экологи не разделяют того оптимизма, с которым, например, их американские коллеги подходят к экологической экспертизе. Специалисты в Велико­британии вполне обоснованно считают, что загрязнение среды как одно из отрицательных последствий промышленного развития составляет толь­ко часть, хоть и значительную, общей проблемы действительно оптималь­ной и научно обоснованной экологической экспертизы. Весь комплекс эмиссий любого нового или старого предприятия, считают экологи, не­обходимо оценивать в широком диапазоне воздействий на окружающую среду в целом, имея в виду состояние отдельных природных объектов, системы коммуникаций, рекреационные потребности населения и сло­жившиеся структуры местной экономики. Поэтому загрязнение среды в экополитике этой страны рассматривается как один из многих компо­нентов комплексного анализа факторов политической экологии в социаль­но-экономическом развитии. Воздействие хозяйственной деятельности на экологическое равновесие зависит как от объемов эмиссий, так и от дис­персионных свойств загрязняющих веществ, от уже существующего ка­чества среды обитания, от видов используемого очистного оборудова­ния. То есть необходима оценка окружающей среды как до начала про­ектирования какого-либо строительства, так и последующий периоди­ческий контроль за состоянием окружающей природной среды. Поэто­му в экологическом планировании и управлении Великобритании на на­чальный вариант экологической экспертизы затем накладываются дру­гие варианты оценок, позволяя более оптимально урегулировать пара­метры антропогенного воздействия. Великобританский процесс эколо­гической корректировки позволяет избежать раз и навсегда сделанного заключения, характерного для экологической экспертизы в США, про­водя постоянные согласования между хозяйственниками, экологами и государственными и местными органами контроля, включая этап за­вершения проекта и его дальнейшую эксплуатацию.

В зависимости от методологии подхода к экополитике в каждой стра­не меняются не только конкретные средства воздействия на природу, но и механизмы экологического управления. Например, в Канаде Ми­нистерство окружающей среды произвело оценку всех территорий "сво­бодных" земель с тем, чтобы еще задолго до какого-либо антропоген­ного воздействия определить социальную значимость каждого района и предполагаемых в них видов хозяйственной деятельности. Такая предстроительная проверка считается специалистами весьма эффективным средством для тех стран, где значительные территории земель находят­ся еще в естественном состоянии, а бюджетные средства позволяют про­водить столь дорогостоящие проверки.

В Великобритании неразработанных земель практически не осталось, но процесс структурного планирования, воспринятый местными органа­ми графств в направлении создания комплексных планов устройства тер­риторий, предусматривает необходимость составления заявлений предпоч­тительного использования территорий фактического и потенциального фонда земель. Перспективный анализ землепользования осуществляется в два этапа: сначала готовится подробное описание современного состоя­ния окружающей среды (топографическое картирование, геологические изыскания, кадастровые оценки лесов, земель и др.) и затем уже в струк­турном плане происходит разработка политических целей для каждого района страны. Видимо, такие процедуры могут быть весьма позитивны­ми, так как позволяют соединить научно-нейтральный анализ с моделями перспектив развития и с ценностными ориентирами оптимального эколо­гического выбора по времени, затратам и другим показателям. Процеду­ра экологической экспертизы в Великобритании происходит не по линии прогноза, ожидания результатов структурного плана или управления потенциальными земельными ресурсами, как, например, в Канаде, а на эта­пе контроля строительства, когда выдвигается новый проект. Экологи считают такой тип экспертизы более "отзывчивым", реагирующим на сегодняшние нужды, не нацеленным на перспективу. В самом деле, пока проекты хозяйственного развития не обнародованы, трудно сделать ка­кие-либо прогнозы о возможных экологических последствиях. Как не может быть двух, казалось бы, одинаковых хозяйственных проектов, так не может быть и двух районов с одинаковой экологической ситуа­цией. Поэтому в настоящее время в Великобритании проводится изуче­ние процессов оптимизации оценок воздействия на окружающую среду новых проектов развития с учетом положений законодательства о плани­ровании землепользования. В частности, предусмотрены следующие ка­тегории земель: очень ценные или очень уязвимые в экологическом от­ношении; обычные и бросовые. Естественно, что в отношении первой категории земель применяются более жесткие меры анализа и контроля, чем в отношении всех других категорий.

Экологическая политика Франции в большей степени, чем в других странах (не считая, пожалуй, США), связана с общими направлениями организационно-правового регулирования природоохранных проблем бур­жуазного государства. Реализация принципа "загрязнитель платит" (ПЗП) привела, в значительной степени под давлением стандартов ЕЭС, к разра­ботке детальных мер и средств взыскания с загрязнителя различных видов платежей природопользования - своеобразной "экологической налоговой политики", как ее назвали во Франции в середине 70-х годов текущего столетия. Именно к этому периоду и относится формирование организа­ционно-управленческих и правовых основ экологической политики Фран­ции, особенно в отношении налогово-финансовых аспектов природоохран­ной деятельности, французские ученые считают, что экологическое регу­лирование в общественных отношениях по охране окружающей природной среды опосредовано целым рядом факторов, таких как трактовка социаль­ного понятия качества жизни, уровень экологического сознания и образо­вания населения, адекватное отображение в текущем законодательстве объективных потребностей охраны среды обитания. Французские специа­листы считают, что адекватной разработке экологической политики пре­пятствует структурный консерватизм общественного сознания, особенно в сфере противоречивого развития экономики и задач охраны среды. Устранение экологического кризиса в капиталистических странах затруд­няется тем, что меры по охране природы требуют высоких капиталовло­жений, не дающих прямой и непосредственной экономической отдачи, а широкое внедрение и реализация экологических требований предпола­гают радикальную перестройку всей структуры экономики и государст­венного управления в данной области.

Активную позицию в разработке совместной экополитики занимают страны Западной Европы, которые принимают уже третью по счету программу экологического регулирования. Страны -члены ЕЭС также обращают внимание на организационно-правовые аспекты подготовки исчерпывающих экологических экспертиз. Несмотря на не­которые национальные особенности, экополитика стран Общего рынка обладает и определенными общими признаками. Это усиливающийся политический акцент в природоохранных мероприятиях, учет эффектив­ности и соразмерности затрат на охрану окружающей среды (в частности, путем использования таких средств, как штрафы и налоги на загрязне­ние), пробуждение интереса к социальным аспектам охраны среды и эко­логическая экспертиза. Если основная цель экологической экспертизы, как считают западные экологи, заключается во введении в процессе под­готовки и проведения их важнейших социальных ценностей всех заинте­ресованных групп населения, то единственным надежным средством реа­лизации такой цели должно быть непосредственное участие всех жителей страны в процессах экологического регулирования. Поэтому прямым следствием и результатом экологической политики в капиталистическом государственном управлении является усиление участия общественности в отдельных аспектах планирования экономического развития. Временно высшие органы власти и управления идут на удовлетворение требований общественности о приобщении к процессам экологической экспертизы хозяйственных проектов. Но по мере того как широкие круги населения будут непосредственно знакомиться с принципами капиталистического отношения к природе, эти требования будут обрастать различными огра­ничениями. Монополии всегда стремились к тому, чтобы скрыть от об­щественности истинные причины и стимулы производственных процес­сов при капитализме.

Развитие туризма выдвигает новые требования по контролю загряз­нений и охране окружающей среды. Этому вопросу во Франции посвя­щены два нормативных акта: 1-ый - ограничиваю­щий "дикий" туризм в определенных зонах и предусматривающий не­обходимость получения предварительного разрешения со стороны адми­нистрации на любое туристическое строительство, и Закон о создании зеленых зон отдыха.

Большое значение для сохранения природного равновесия в сельском хозяйстве имеет правовое регулирование применения ядохимикатов.Закон регулирует такие вопросы, как утверждение номенклатуры инсектицидных средств, используемых в сельском хо­зяйстве, разрешение на их продажу и применение. В целях обеспечения плодородия почв вводятся требования о чередовании посевов различ­ных культур, которые утверждает сельская земельная комиссия.

Во Франции принято несколько нормативных актов по борьбе с за­грязнением воздуха: первый закон был принят 2 августа 1961 г., но осо­бое значение имеет закон, согласно которому на про­мышленные предприятия возложена обязанность по охране воздуха от загрязнения. Большое число нормативных актов касается борьбы с шумом. Министерство транспорта издало специальное руководство по борьбе с дорожными шумами и их последствиями. Совместным поста­новлением Министерства транспорта. Министерства охраны окружающей среды и Министерства здравоохранения регулирует­ся предельно допустимый уровень шума, производимого городским авто­транспортом. Правительство Франции постановлением установило нормы по строительству жилых зданий в районах аэропортов. Военным ведомством были разработаны условия полетов для сверхзвуковых самолетов.

Большое значение в экологическом государственном управлении от­водится мероприятиям по профилактике и предупреждению загрязнения окружающей среды. Была создана Межве­домственная комиссия по предупреждению и оперативной ликвидации последствий загрязнения воздуха, в работе которой приняли участие пред­ставители 9 министерств и ведомств. Самостоятельные управления сущест­вуют по борьбе с шумом, защите территориальных вод, береговой зоны, по национальным паркам и зонам отдыха, по сохранению естественной флоры и фауны. Таким образом, организация экологического управления во Франции осуществляется как "по вертикали" — центральными и местными орга­нами государственного управления, так и "по горизонтали" - специали­зированными ведомствами и управлениями в конкретных сферах при­родоохранной деятельности.

Несколько слов об экологическом управлении в других странах. Го­сударственное регулирование охраны природы в Австрии определяются формой государственного устройства (федеративное государство, состоя­щее из 9 независимых земель), и поэтому природоохранные нормы со­держатся как в федеральном, так и земельном законодательстве. Кро­ме того, отсутствие конституционного закрепления функционального распределения задач охраны природы между субъектами федерации и общенациональными органами управления еще более осложняет эту проб­лему. На практике система экологического управления формируется на основе принципа элиминации источника загрязнения: так, предотвра­щение ущерба для здоровья людей от промышленных сточных вод регу­лируется законами о развитии торговли и промышленности (а не законо­дательством о водопользовании, как в других странах). Конституцион­ный суд Австрии в своих решениях по экологическим спорам определил сферу и объем компетенции в земельном и федеральном природоохран­ном законодательстве: правительство осуществляет экологическое регу­лирование в таких областях, как использование вод, лесов, государст­венных дорог, развитие ядерной энергетики, вопросу здравоохранения; компетенция органов земельного управления охватывает: экологически правомерное использование движимой и недвижимой собственности; городское и сельское планирование; устройство территорий; строитель­ство, консервативную охрану природы; пожарное дело и др. Из общего объема актов экологического регулирования 80% относится к федераль­ной юрисдикции и 20% — к земельной (25). Однако фактически по со­стоянию на конец 70-х годов именно правовая охрана земель в Австрии регулирует подавляющую часть экологической проблематики.

Так в Швейцарии, по ко­торой на конфедерацию, например, возлагаются функции охраны вод;

Отличительная особенность этого охранного министерства Дании заключает­ся в "жестком" объединении всех контрольных функций охраны и ис­пользования природы. Министерство интегрально объединяет такие го­сударственные учреждения, как Национальное управление по охране ок­ружающей природной среды (с функциями контроля загрязнения воздуха, почв, морских и внутренних вод, обработки отходов и их вторичного ис­пользования, контроля химических веществ, пестицидов, ядерных ма­териалов и т. д.). Национальное управление по охране природы, архитек­турного наследия и ландшафта, Национальное управление физического планирования (включая все виды землепользования и зонирования), Национальный институт продуктов питания (контролирующий разно­образные качественные параметры продуктов, институт находится в не­посредственном подчинении центрального аппарата министерства); На­циональная лесная служба, которая контролирует: состояние государ­ственного лесного фонда; торговлю лесоматериалами, семеноводство и лесоводство; сделки купли-продажи лесных и прилегающих к ним зе­мель, а также осуществляет инспекцию частных лесов, следит за состоя­нием рекреационных функций государственных лесов. Кроме того, ука­занные управления и институты министерства имеют свои органы эколо­гического контроля, через которые осуществляется природоохранная деятельность на местах.

В качестве характерного примера государственного управления в области заповедной охраны природы можно привести опыт США.

Два законодательства: Первое из них опре­деляло порядок разрешений и запрещений, связанных с природополь­зованием в заповедных территориях, второе вводило категории земле­пользования в соответствии с целями использования отдельных участ­ков "дикой" природы. Характерно, что оба постановления носили ярко выраженный административный характер, их реализация обеспечивалась дискреционными полномочиями министра сельского хозяйства или гла­вы лесного управления. Однако для большинства экологов и обществен­ных деятелей была очевидна недостаточность подобного директивного механизма регулирования.